К.е.н. Хорошаєв Є.С.

м. Київ, Україна

ПРАВОВЕ НІВЕЛЮВАННЯ НЕДОЛІКІВ ВІТЧИЗНЯНОГО ФІСКАЛЬНОГО ЗАКОНОДАВСТВА

 

Фіскальне право як похідна незалежна галузь права включає наступні підгалузі: бюджетне, податкове, митне, право соціальних платежів, законодавче підґрунтя яких в Україні формується шляхом, на жаль, хаотичного прийняття рішень та політичних поступок. Жодний політик не замислюється над необхідністю комплексного реформування фіскальної моделі країни, адже тільки системні перетворення здатні призвести до зміни напрямку економічного вектору розвитку держави.

Окрім того, більшість науковців ( Л. Воронова, М. Кучерявенко, О. Вишневецький, І. Благун, Л. Демиденко, З. Луцишин, П. Мельник, О. Сльозко тощо), котрі займаються дослідженням проблематики наповнення бюджету та ефективності видатків загалом, не здійснювали дослідження взаємозв’язку та взаємозалежності між зазначеними підгалузями права.

Результати, навіть, поверхового аналізу наявних законодавчих актів, які регулюють взаємовідносини між державою, фізичними й юридичними особами у процесі вилучення, розподілу й перерозподілу частини валового продукту з метою формування публічних фінансів свідчать про їх колізійність та загальну недосконалість.

Так, розглядаючи бюджетну систему, треба зауважити, що в Україні темпи зростання витрат на обслуговування державного боргу значно випереджають темпи зростання економіки, що свідчить про системні прорахунки урядової фіскальної політики, а також відсутність аналізу ефективності використання залучених коштів. Тільки протягом 2010 року сукупний державний борг збільшився на 30% і сягнув позначки у 50,0 млрд. дол.. США, що зумовлено випуском зовнішніх державних та ПДВ-облігацій, не дивлячись на те, що ст.. 10 закону України «Про державний бюджет України на 2010 рік» від 27.04.2010 року №2154-VI граничний обсяг державного боргу передбачений в сумі 315.715.906,3 тис. гривень (трохи менше 40,0 млрд. дол. США). Аналогічна ситуація постерігалася і у 2009 році. Як результат, у 2011 р. Україна на обслуговування та погашення державного боргу витратить 53,5 млрд. грн. [1] . 

Загалом, для розвитку економіки держави важливим є відповідність витрат місцевих бюджетів можливостям збільшення їх доходів. Бюджетним кодексом України № 2456-IV від 08.07.2010 р. задекларовано принцип субсидіарності. І хоча місцеві органи влади мають власні джерела доходів (податок з доходів фізичних осіб, держмито, плата за ліцензії тощо), вони повністю позбавлені стимулів до їх збільшення та раціонального використання, оскільки від рівня доходу безпосередньо залежить обсяг їх зобов’язань перед держбюджетом та сума дотацій, субсидій, субвенцій з останнього. При цьому, взаємозалік трансфертів за активами та пасивами не відбувається, а відтак, складається парадоксальна ситуація, коли місцеві бюджети спочатку перераховують кошти до державного бюджету, а потім чекають їх повернення, втрачаючи час та можливості ефективного їх використання.

У процесі удосконалення бюджетного законодавства слід, на наш погляд, використати практику окремих колишніх радянських республік. Так, у Казахстані законодавчо було встановлено, що державні установи не можуть брати на себе фінансові зобов’язання більші, ніж визначені бюджетним законодавством на відповідний фінансовий рік.

У Білорусії одночасно із Законом про бюджет приймається нормативний акт, який визначає специфіку оподаткування в конкретному році, що свідчить про гнучкість фіскальної системи та використання її в якості інструменту стимулювання зростання або мінімізації ризиків від можливої глобальної кризи. Ще одна властивість бюджетного законодавства полягає в тому, що в ньому широко використовуються нормативні акти Голови держави, який має право в окремих випадках уточнювати показники бюджету.

Щодо податкового законодавства, то до 2010 року Україна залишалася єдиною республікою пострадянського простору, фіскальне законодавство якої складалося із декількох нормативних актів та пари тисяч листів Державної податкової адміністрації.

Нарешті, з 01 січня 2011 року вступив у силу Податковий кодекс України (далі – ПК). І хоча він приймався виключно заради виконання вимог, поставлених перед урядом країни Міжнародним Валютним Фондом, важливо звернути увагу на ті вигоди, які він привніс у законодавче поле: зменшення кількості регулюючих актів; скасування низки обов’язкових платежів; додержання принципу соціальної справедливості; урегулювання відносин між платниками обов’язкових платежів та контролюючими органами тощо.

Серед основних недоліків, які безпосередньо впливають на ефективність функціонування фіскального права в країні, слід зазначити наступні.

Збережено розмір неоподатковуваного мінімуму у 17 грн., який не переглядався з 1995 року. Однак, якщо в середині 1990-х він на 13% перевищував розмір мінімальної заробітної плати, то в 2011 р. – у 56 разів менший. В цьому аспекті звільнення від оподаткування операцій з постачання в сільській місцевості послуг з ремонту шкіл чи надання матеріальної допомоги багатодітним сім’ям в межах одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян на місяць на одну особу (ст. 197) виглядають насмішкою над інтересами як донорів, так і реціпієнтів.

Неоподатковуваний мінімум доходів громадян (НМДГ) є чудовим інструментом внесення змін одразу до низки законодавчих актів. Щорічно уряд, враховуючи «економічний настрій» держави шляхом збільшення або зменшення даної величини здатний дієво впливати на внутрішнє бізнес середовище. Можливо саме із-за відмови від такого простого інструменту регулювання економічних процесів Україна так болісно пережила кризу 2008 року.

До НМДГ також прив’язаний і розмір державного мита. Аналізуючи Декрет КМУ «Про державне мито» можна виділити окремі цифри: за подання адміністративного позову – 3,40 грн.; за розірвання шлюбу – 8,50 грн.; за посвідчення заповіту – 0,85 грн.; за посвідчення доручень – 3,40 грн. Зрозуміло, що ці суми не відповідають сучасному стану. Який сенс платити 0,85 грн. держмита за реєстрацію місця проживання та 2 грн. за послуги банку?!

Збільшення розміру держмита навіть у 10 разів не було б відчутним для його платників, але дозволило б поповнити казну регіонів.

Проте, проблему з розміром державного мита при зверненні до судів законодавець, як завжди, вирішив по-своєму. У Цивільний процесуальний кодекс України (ст. 81) введено поняття «витрати з інформаційно-технічного забезпечення розгляду цивільних справ», а до Господарського процесуального кодексу України (ст. 47-1) були внесені зміни, якими запроваджено «витрати на інформаційно-технічне забезпечення судового процесу» (ІТЗ). Який сенс у тому, щоб замість одного рахунку сплачувати два – залишається загадкою. –Також не зрозуміло, чому при розгляді господарських справ витрати на ІТЗ становлять 236 грн., а для адміністративних справ – відсутні взагалі. Таким чином послуга держави – судовий процес, коштує менше, ніж забезпечення його проведення.

Суми штрафів визначені у ПК в абсолютних величинах, що неодмінно призведе до необхідності перегляду відповідних статей кодексу зі сплином часу у зв’язку із зміною економічної ситуації в країні. Автоматично це питання вирішується при визначенні розмірів санкцій у відносних величинах та встановленням базисного критерію (неоподатковуваний мінімум або мінімальна заробітна плата), який переглядається щорічно. Такий принцип застосовується і в адміністративному, і в кримінальному праві, а відтак, незрозумілим є відмова від його запровадження у фіскальному праві.

Теж саме стосується і специфічних ставок окремих податків: акцизного, екологічного тощо. Одночасно відпадає необхідність застосування корегуючих коефіцієнтів відповідно до ст.259 ПК, що призводить до спрощення нормативного акта .

У ст. 213.2.2 зазначено, що ввезення на митну територію України раніше експортованих підакцизних товарів, у яких виявлено недоліки, що перешкоджають їх реалізації на митній території імпортера, для їх повернення експортеру не підлягають оподаткуванню акцизним податком. Такі підакцизні товари ввозяться експортером без подальшої реалізації на митній території України. Проте, обов’язки експортера не визначені: чи повинен він такі товари утилізувати, чи виправити недоліки, чи переробити, а також не визначено чи повертається у таких випадках сплачений на такі товари акцизний податок і чи підлягають вони оподаткуванню після їх переробки або виправлення недоліків.

Питанням контролю в ПК приділено зовсім мало уваги. Проте, це є однією з основних задач податкової служби. Так, наприклад, при контролі за погашенням податкових векселів варто було б обмежити кількість авалей одним банком, а у випадку неплатоспроможності останнього здійснювати повернення ПДВ з бюджету контрагентам платника або йому самому наданим векселем. Окрім того, не задеклароване право проведення вексельного розрахунку виключно за умови відсутності кредиторської заборгованості. Вирішення окреслених питань відразу знизить привабливість використання фіктивних компаній при формуванні податкового кредиту з ПДВ.

У ст. 81 зазначається про неправомірність відмови платника податків від допуску до перевірки осіб органу державної податкової служби, проте не визначені правові наслідки такої відмови та відповідальність за порушення норм ПК.

Ст. 111 запроваджується новий вид відповідальності за порушення законодавства в галузі оподаткування, а саме фінансової. Проте, визначення поняття фінансової відповідальності у ПК відсутнє. Більше того, правопорушення у сфері оподаткування, за які встановлюється фінансова відповідальність, та за які встановлюється адміністративна відповідальність, а також вид цієї відповідальності (штраф чи пеня) є майже ідентичними. Складається таке враження, що поняття фінансової відповідальності введено у законодавче поле виключно для посилення фіскльної функції податкової служби. З іншої сторони, враховуючи той факт, що до адміністративної чи кримінальної відповідальності можуть бути притягнені тільки фізичні особи, то запровадження окремого виду відповідальності для юридичних осіб є цілком логічним кроком. Проте, в ПК такого розмежування не зазначено.

Недоліком нормативної бази митної справи є надання гарантійного листа правовласника митним органам про відшкодування збитків, пов’язаних із зупиненням митного оформлення товарів на підставі заяви про порушення прав інтелектуальної власності. Так, у випадку, якщо правовласник є фізичною особою, надання ним гарантійного листа неможливе. Більш доцільним є внесення грошової застави, ставки якої потрібно встановити в межах, що відповідають економічній ситуації в країні.

Яскравим показником неефективності функціонування системи пенсійного страхування свідчить розмір витрат на пенсійне забезпечення, який ще у далекому 2008 році досяг 16% ВВП і є найвищим показником у Європі, за винятком Італії.

Тільки за січень-квітень 2011 року дефіцит Пенсійного фонду України склав більше 26 млн. грн. [1]. У 2010 році з 183 565,2 млн. грн. отриманих доходів майже 35% було виділено з Державного бюджету України. При цьому, обсяг видатків зріс у порівнянні із 2009 роком на 15,5%.

Відповідно до Закону України «Про загальнодержавне пенсійне страхування» (від 09.07.2003 р. №1058-IV), розмір мінімальної пенсії за віком «прив’язаний» до визначеного законом розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.

Але право на її отримання мають виключно чоловіки за наявності 25 років та жінки за наявності 20 років страхового стажу. За інших умов мінімальна пенсія за віком встановлюється в розмірі, пропорційному наявному страховому стажу.

Іншим недоліком закону про пенсійне страхування є те, що він примушує страхувальників нести додаткові витрати (ст. 55), наприклад, на укладання договору страхування з метою виплати коштів з Накопичувального фонду (НФ). Незрозумілим залишається питання чому не був розроблений механізм прямого отримання коштів страхувальником зі зазначеного фонду, відсутність якого призводить до виникнення додаткових економічних витрат для людини. Більше того, після смерті застрахованої особи її спадкоємці можуть отримати пенсійні заощадження такої особи виключно на свій пенсійний рахунок. Таким чином, державою розроблений механізм «переливання» грошей у межах «закритої» фінансової системи, а не передачі капіталів їх власникам – застрахованим особам з метою підвищення їх життєвого рівня.

Треба відзначити, що законодавством не встановлені конкретні строки початку функціонування Накопичувального фонду. Згідно з постановою Кабінету міністрів України «Про проведення експерименту із створення автоматизованої системи Накопичувального фонду загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» № 909 від 14.09.2005 р. відпрацьовувалася можливість його діяльності тільки у двох районах (Сокальському та Жидачівському) Львівської області. Однак, у зв’язку із тим, що адміністратором Накопичувального фонду виступав Пенсійний фонд і в експерименті не використовувалися реальні кошти, конкретних результатів та дієвих механізмів й інструментів ефективного функціонування накопичувальної системи не виявлено.

З огляду на вищенаведене, можна зробити висновок про гостру необхідність оптимізації вітчизняного фіскального законодавства через його кодифікацію. Мається на увазі запровадження єдиного нормативного акта – Фіскального кодексу України. Реалізація в Україні курсу демократичних реформ, об'єктивні процеси формування та модернізації суспільства в цілому визначають необхідність і значимість удосконалення вітчизняного фіскального законодавства, перш за все шляхом розробки і прийняття єдиного кодифікованого закону з питань оподаткування, що дасть можливість створити стабільну й одночасно просту модель, яка сприятиме як динамічному зростанню національної економіки, так і забезпеченню високих стандартів життя населення.

 

Список використаних джерел:

1.       Агентство новин [ Електронний ресурс ] . – Режим доступу: http://www.rbc.ua/ukr/top/show/prognoz-minfina-ukraina-v-2011-g-na-obsluzhivanie-i-pogashenie-18102010212900

2.       Офіційний сайт Пенсійного фонду України [ Електронний ресурс ] . – Режим доступу: http://pfu.gov.ua/pfu/control/uk/publish/article?art_id=172721&cat_id=94750