К.е.н. Коваль О.П.

Національний інститут стратегічних досліджень, м. Київ, Україна

ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТА НАГЛЯДУ: ПЕНСІЙНИЙ АСПЕКТ

Парадигма запровадження загальнообов‘язкової накопичувальної пенсійної системи, яке, за деякими оцінками може відбутись у 2014 році, передбачає наступне:

· Накопичувальний фонд існує як цільовий позабюджетний фонд, адміністративне управління яким здійснює виконавча дирекція Пенсійного фонду України (далі – ПФУ).

· Управління пенсійними активами Накопичувального фонду здійснюється компаніями з управління активами (далі – КУА), які відбираються за результатами конкурсу.

· Зберігання пенсійних активів здійснює зберігач, який також відбирається за результатами конкурсу.

Крім того, застрахована особа має право через 2 роки спрямувати страхові внески до будь-якого недержавного пенсійного фонду – суб‘єкта другого рівня (НПФ-СДР). Це означає, що до адміністрування пенсійними накопиченнями загальнообов‘язкової накопичувальної пенсійної системи (ІІ рівня) долучаються адміністратори недержавного пенсійного фонду (далі – адміністратори) [1]. Отже проблема державного регулювання та нагляду за приватними фінансовими установами, які будуть допущені до адміністрування та управління пенсійними накопиченнями ІІ рівня, набуває особливої гостроти.

Побудова якісної системи державного регулювання та нагляду за суб‘єктами ІІ рівня суттєво ускладнюється внаслідок існування проблеми їх підвідомчості. В Законі України "Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування" [1] цілком логічно визначено, що державне регулювання та нагляд здійснюють:

· за діяльністю НПФ та адміністраторів НПФ – Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (далі – Нацфінпослуг);

· за діяльністю КУА в частині управління пенсійними активами, радника з інвестиційних питань – Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі – НКЦПФР);

· за діяльністю зберігача та уповноваженого банку – Національний банк України (далі – НБУ) і НКЦПФР.

Таке розпорошення компетенцій регуляторів суттєво ускладнює побудову державного регулювання та нагляду як цілісного комплексного процесу. Наприклад, Нацфінпослуг несе всю відповідальність за діяльність недержавних пенсійних фондів, не маючи при цьому достатніх повноважень та можливостей впливати на КУА, які реально розпоряджаються пенсійними коштами. Відповідно до існуючої системи регулювання Нацфінпослуг не може контролювати інвестиційну діяльність пенсійних фондів, зокрема:

· відсутні повноваження щодо контролю за дотриманням інвестиційної декларації;

· відсутні повноваження щодо контролю за пенсійними активами та отримання оперативної інформації про їх вартість;

· Нацфінпослуг не має права здійснювати перевірки КУА та своєчасно вживати заходи для зупинення сумнівних операцій з управління активами, що можуть призвести до втрати пенсійних коштів тощо.

Повноваження Нацфінпослуг не дають можливості реагувати на помилки у інвестиційній діяльності пенсійних фондів у реальному часі, і реакція регулятора проявиться після того, як кошти будуть втрачені.

Як вихід з ситуації, на ринку існує точка зору щодо необхідності об’єднання державних регуляторів у єдиний орган (мегарегулятор) з метою концентрації наглядових повноважень в одному центрі (більш детально див. [2]). Але ми вважаймо, що на нинішньому етапі розвитку вітчизняного фінансового ринку створення мегарегулятора є передчасним, а отже й недоцільним. Натомість існує нагальна необхідність розроблення та прийняття на державному рівні Стратегії комунікацій регуляторів. Документ може передбачати створення спільних органів регуляторів (колегій, міжвідомчих комісій, робочих груп тощо), взаємне узгодження політик та заходів щодо їх реалізації, створення загальних концепцій та поглядів на модель та програму розвитку фінансового сектору в Україні. Окремо можуть бути передбачені схеми обміну інформацією, створення єдиної (спільної) бази даних, поточного аналізу системних ризиків, інформування щодо підходів до регулювання, розробка та узгодження професійних стандартів тощо.

Головною задачею державного регулювання та нагляду в пенсійній сфері слід вважати забезпечення збереження пенсійних накопичень громадян. У підготовленому Проектом USAID «Розвиток ринків капіталу» звіті від 2009 р. Робиться висновок, що «Заходи захисту учасників, передбачені на третьому рівні, досвід функціонування якого був обов’язковою передумовою для впровадження другого рівня, є недостатніми для захисту їх внесків. Тому, якщо дозволити, щоб система третього рівня управляла коштами другого рівня, це може стати загрозою для безпеки внесків учасників другого рівня. По-перше, в корпоративному управлінні НПФ відсутні такі засоби безпеки, як фідуціарні обов’язки членів Ради НПФ та вимога до членів Ради, щоб вони мали знання та досвід з інвестиційних, облікових та фінансових питань. Члени Ради адміністраторів НПФ також не мають спеціальних знань, особливо з бухгалтерського обліку. Нарешті, в індустрії пенсійних фондів не існує Етичного кодексу, яким би керувалися учасники цієї галузі у своїй діяльності» [3].

У звіті також зазначено, що “Найважливіше, що прізвища осіб, які здійснюють реальний контроль за діяльністю пенсійних фондів та обслуговуючих компаній можуть бути прихованими, а регуляторні органи не мають повноважень для їх ідентифікації”.

Для усунення недоліків у діяльності та регулюванні НПФ Україні треба встановити більш ефективні процедури, щоб забезпечити функціонування пенсійних фондів – суб’єктів другого рівня пенсійної системи в інтересах їх учасників. Якщо цього не зробити, то ризик втрати учасниками своїх активів через погану практику роботи фондів залишиться високим, а отже довіра громадськості до НПФ – низькою [3].

Тому однією з найважливіших задач державного регулювання є забезпечення належного рівня професійної кваліфікації посадових осіб та спеціалістів Накопичувального фонду, адміністраторів НПФ, КУА та зберігачів, що будуть допущені до адміністрування та управління активами другого рівня.

Наразі на законодавчо-нормативному рівні закріплено низку вимог до вказаних категорій. Однак власний досвід автора дозволяє стверджувати, що наразі в ряді випадків їх дотримання носить формальний характер. Особливо це стосується процедур навчання та сертифікації спеціалістів.

Державним регуляторам спільно з представниками установ, що здійснюють сертифікацію спеціалістів, доцільно в першу чергу зосередити зусилля на забезпеченні постійного вдосконалення та осучаснення навчальних програм та більш якісному доборі викладачів.

До топ-менеджменту виконавчої дирекції Накопичувального фонду, адміністраторів НПФ та КУА повинні бути застосовані підвищені кваліфікаційні вимоги. Зокрема повинен враховуватись підвищений у порівнянні з сьогоднішнім стаж роботи саме в профільних установах, а не абстрактний «стаж у галузі фінансів та економіки», як зараз.

Неналежне (недобросовісне) управління пенсійними активами. може бути як ненавмисним (внаслідок недостатнього рівню кваліфікації менеджменту) так й навмисним (банальне шахрайство). Але обидва види тягнуть за собою зменшення вартості пенсійних накопичень, а відтак й обсягу пенсійних прав майбутнього пенсіонера. Отже іншою нагальною необхідністю в контексті нагляду є забезпечення надійного контролю за якістю угод. Ця задача, на думку автора, є однією з найбільш складних та важко вирішуваних. Чинне законодавство окрім державних регуляторів передбачає також наявність наглядових інстанцій, а саме ради Накопичувального фонду та рад НПФ. В силу специфіки представництва та функціонування ці органи, як й державні регулятори, не мають змоги реагувати на помилки у інвестиційній діяльності КУА у реальному часі, а їх реакція проявлятиметься пост-фактум, коли кошти будуть втрачені. В царині оперативного контролю за якістю угод діяльність рад та регуляторів фактично зведено до нуля. Наглядові ж органи КУА цілком та повністю контролюються власниками (акціонерами).

Натомість світовий досвід переконливо доводить, що повинен існувати орган, який має можливість оперативного контролю за якістю угод і цей орган повинен бути незалежний від власників КУА. В пенсійній системі таку роль повинен відігравати зберігач.

Аналіз практики функціонування діючих НПФ свідчить, що надзвичайно важлива роль зберігачів внаслідок глибоко прихованої афілійованості або застосування принципу "взаємної послуги" нівелюється їх досить формальним ставленням до контролю інвестиційних операцій. Причому контроль зазвичай обмежується формальним дотриманням інвестиційних процедур (переважно наявності належним чином оформлених та підписаних договорів, розпоряджень тощо) без аналізу сутності та економічної доцільності операції.

На наш погляд, в майбутній накопичувальній системі наглядову функцію зберігача слід значно підсилити, доповнивши контролем за економічною доцільністю операцій (продаж активу по занизьких або купівля по зависоких цінах) з одночасним підсиленням його відповідальності.

Список використаних джерел:

1. Закон України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 р. № 1058-ІV.

2. Коваль О.П. Деякі аспекти державного регулювання ринку фінансових послуг в Україні / О.П. Коваль // Фінанси України. – 2010. – № 11(180). – С. 80–86.

3. Аналіз пропонованої обов‘язкової накопичувальної системи. Матеріали USAID. Лютий 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.finrep.kiev.ua/download/ pillar2paper_parliamenthearings_feb2011_ua.pdf