К. е. н. Красностанова Н. Е., Артем’єва Н. П.

Одеський регіональний інститут державного управління

Національної академії державного управління при Президентові України

СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯ СТАЛОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНУ

 

Сталий розвиток регіонів є основою поступального розвитку країни, а впровадження його принципів – передумовою інтеграції України в Європейське співтовариство. Теорія сталого розвитку перебуває у стадії становлення. Досі залишається багато спірних і невирішених питань. Наукове співтовариство хвилює, перш за все, питання про те, чи можна взагалі говорити про сталість динамічної системи, якщо у філософському розумінні сталість представляється як перебування в одному стані на протилежність зміні. Без створення міцного методологічного фундаменту, без наукового обґрунтування дій на всіх ієрархічних рівнях управління вирішити проблему сталості неможливо.

Реалізація державної політики щодо сталого розвитку має ґрунтуватися на відповідності стратегії довгострокового характеру, основу якої складає стратегічне планування. Від того, наскільки правильно поставлені і структуровані стратегічні завдання, наскільки раціонально використовуються ресурси для їх вирішення і наскільки послідовні заплановані заходи, залежить успішність реалізації сталого регіонального розвитку і, як наслідок, зовнішнього та внутрішнього середовища регіону.

Специфіка стратегічного планування як процесу обумовлена тим, що одним з його головних завдань є зниження невизначеності майбутнього. Серед методологічних аспектів найважливіше місце мають принципи, тобто вихідні положення, основні правила регіонального стратегічного планування, а також принципи Європейської Стратегії інновацій та доброго врядування на місцевому рівні. Узагальнення теоретико-методологічних підходів, дозволяє стверджувати, що стратегічне планування сталого розвитку регіону має дотримуватися системи принципів, найважливішими з яких є науковість, цілеспрямованість, соціальна та екологічна орієнтації, комплексність, адаптивність, науковість , системність, ефективність і результативність, публічно-приватне партнерство, наступність, керованість процесом розробки, відкритість та прозорість, поєднання територіального та галузевого аспектів планування, легітимність.

В основу стратегічного планування покладено раціональну модель прийняття рішення, де можна виділити дві основні фази – фазу підготовки, розробки та прийняття стратегії (власне стратегічне планування) і фазу її реалізації. А сам процес стратегічного планування можна розглядати як ряд послідовно виконуваних етапів, об’єднаних в п’ять блоків (у фазі розробки стратегії – аналіз передумов, визначення стратегічних цілей, орієнтирів, пріоритетів розвитку та шляхів їх реалізації, а у фазі реалізації – організація виконання наміченого і контроль за реалізацією стратегії) (рис. 1).

 

Рис. 1.   Послідовність етапів регіонального стратегічного планування

 

Процес формування цілей сталого розвитку регіону на обрану перспективу може здійснюватися у чотири кроки (рис. 2).

 

Рис. 2. Логіка формування стратегічних цілей сталого розвитку регіону

 

Регіональна стало-орієнтована стратегія має пов’язати галузеві стратегії у просторі регіону і втілювати властиві для неї цілі. Перші два кроки можуть виконуватися паралельно, на основі яких оцінюється досягнутий рівень розвитку регіону і прогноз його майбутнього кроку. Третій крок передбачає порівняння результатів перших двох кроків, які надають підставу для формування проблемного поля щодо сталого розвитку регіону.

Враховуючи складність і комплексність кожної проблеми, доцільно організувати проведення її експертизи у два кроки. На першому – експертну оцінку проблем проводять фахівці підрозділів регіонального управління. На другому кроці оцінюється сукупність проблем регіонального розвитку з метою їх ранжування залежно від пріоритетності кожної з них. До експертів цього рівня пред’являються особливі вимоги: вони повинні бути здатні ефективно вирішувати проблеми стратегічного характеру.

На четвертому, заключному кроці, формуються стратегічні цілі сталого розвитку регіону. Формування цілей проявляється як визначення заходів, які забезпечують вирішення проблем. На цьому ж кроці визначається перелік якісних і кількісних показників, які характеризують ступінь досягнення обраних цілей. Це створить об’єктивні передумови для розробки системи заходів щодо реалізації наміченого та організації дієвого контролю за його досягненням.

Головною умовою сталого регіонального розвитку має постати гармонійне поєднання цілей регіону і соціально-економічно-екологічних систем більш високого рівня і не суперечити їм. Досліджуючи цілеутворення на регіональному рівні при виборі стратегічних цілей сталого регіонального розвитку, необхідно враховувати значну кількість факторів (рис. 3).

 

Рис. 3. Модель формування стратегічних цілей сталого розвитку регіону

 

Результати аналізу передумов, а також обрані стратегічні цілі та орієнтири розвитку складають основу третього етапу стратегічного планування – вибір пріоритетних напрямів сталого розвитку регіону та шляхів їх реалізації.

Головна вимога, що пред’являється до вибору пріоритетів регіонального розвитку, полягає в тому, щоб забезпечити реалізацію намічених цілей у розглянутій перспективі. Дослідження наявного методичного інструментарію дозволяє стверджувати, що в якості методу визначення пріоритетів розвитку найбільш широке розповсюдження отримав метод SWOT-аналізу (Strengths-Weaknesses-Opportunities-Threats – сили-слабкості-можливості-загрози). Вибір загальної стратегії сталого розвитку та відповідних функціональних стратегій неможливий без точного співвіднесення чинників зовнішнього середовища і перспективного потенціалу регіону з наявними ресурсами і діючою системою управління.

При аналізі необхідно враховувати відносність у часі переваг та недоліків. Те, що сьогодні є слабкістю, при подальшому розвитку може стати незаперечною перевагою, і навпаки.

Визначення пріоритетів сталого розвитку регіону – ядро стратегічного планування. Особливо ретельно слід підходити до обґрунтування соціальних пріоритетів, що забезпечують підвищення якості життя населення. Перспективи розвитку економіки та екології розглядаються як засоби, що забезпечують вирішення цього завдання. Суттєвим моментом є також розробка блоку шляхів реалізації стратегічних напрямів сталого розвитку регіону, що носять першочерговий характер.

У поєднанні з вибраними стратегічними цілями і пріоритетами розвитку такі матеріали є хорошою основою для подальшої розробки програмно-планових документів на середньостроковий та короткостроковий періоди .

Отже, розглянуті вище етапи процесу складають фазу безпосередньо стратегічного планування, на підставі чого формується документ стратегічного характеру.

Заключні етапи стратегічного планування сталого розвитку регіону складають фазу реалізації стратегії, яка, є принципово важливою. На даних етапах розглядаються ресурси, основні стадії, механізми реалізації наміченого, а також питання взаємовідносин регіонального і державного рівнів управління.

Підкреслимо, що ступінь досягнення обраних цілей, орієнтирів і пріоритетів сталого розвитку регіону дозволяє оцінити система індикаторів. Вивчення розроблених стратегічних документів регіонального розвитку показує, що перелік індикаторів залежить від специфіки регіону і його стратегічного вибору. Принципово важливим тут є визначення не тільки кінцевих, але і проміжних значень обраних орієнтирів.

Разом з тим, значні зміни як у зовнішньому, так і внутрішньому середовищі регіону, як наслідок впливу факторів різного характеру, можуть спричинити необхідність коригування стратегії, уточнення її пріоритетів і орієнтирів сталого розвитку.

Принципово важливим, на наш погляд, представляється узгодження цілей, планових дій, схем розподілу ресурсів між державним та регіональними рівнями управління. Саме тому сьогодні регіональні стратегічні плани і програми реалізуються вкрай важко, а то й зовсім згортаються.

Відсутність нормального функціонування механізму координації зусиль різних рівнів управління не сприяє досягненню довгострокових цілей . У результаті державні стратегічні і регіональні плани не зв’язані між собою, а існують самі по собі.

Виходячи з цього проблема системної організації стратегічного регіонального планування повинна обов’язково бути присутньою в переліку першочергових проблем України. При цьому регіональний рівень має проявляти більш вищий ступінь ініціативи щодо стратегічного планування. Очікування керівних вказівок «зверху» вже давно не відповідає викликам часу. Відповідно потрібно більш рішуче змінювати зміст функціональних завдань центрального рівня в регіонах, виходячи з нового розподілу повноважень, і вдосконалювати трирівневу систему управління сталим розвитком.

Ефективність функціонування такої складної системи залежить не тільки від якості управлінських рішень, що приймаються на кожному рівні управління, а й від їх узгодженості.

На нашу думку, головне завдання центрального рівня полягає в – оптимізації сталого розвитку сукупності регіонів як єдиного цілого. Більшість завдань з розвитку освіти, охорони здоров’я, культури, житлового та комунального господарства, соціально-побутового обслуговування населення тощо повинно вирішуватися на регіональному і місцевому рівнях.

Регіональний рівень управління правомірно розглядати як систему, що забезпечує вертикальну координацію функцій центрального та місцевого рівнів управління . Регіональна управлінська ланка покликана вирішувати протиріччя між ними (і бажано в упереджувальному режимі) – невідповідності між загальнодержавними, регіональними та місцевими інтересами. Значимість стратегічного планування сталого розвитку регіону полягає в тому, що воно дозволяє ефективно вирішувати низку управлінських завдань.

Стратегічний план має мати конкретне адресне призначення. Перший з них – органи регіонального управління. Наявність стратегії допоможе уточнити політику сталого розвитку, здійснювати стратегічне і просторове планування, розвивати інфраструктуру, формувати стимули для бізнесу і мотивацію до праці.

Другий адресат – бізнес. Чітко визначені цілі та орієнтири розвитку дозволять підприємницьким структурам побачити перспективи сталого розвитку в цілому, його складових і відповідно до них будувати свої плани.

Зазначимо, що стратегічне планування сталого розвитку регіону в умовах ринку не обмежує економічної свободи суб’єктів господарювання, оскільки параметри планів не є директивними, а носять індикативний, рекомендаційний характер. Разом з тим плани сталого розвитку регіонів, підприємств, фірм повинні формуватися в контурі концепції розвитку України, що забезпечує єдність економічного простору.

Третій адресат – населення, яке отримає конкретне уявлення про те, що чекає його з точки зору умов життя, збереження довкілля через кілька років. Соціальна спрямованість документа допоможе формуванню конструктивної світоглядної позиції громадян, сприятиме їх консолідації та зміцненню політичної стабільності.

На наш погляд перерахованим вимогам відповідає наведена на рис. 4 система стратегічного планування сталим розвитком регіону.

 

Рис. 4. Система планування сталого розвитку регіону

 

Дана схема відповідає класичним вимогам до розробки системи стратегічного планування та містить у собі три ключові стадії: розробка стратегії, впровадження стратегії, моніторинг стратегії. На першій стадії здійснюється формування місії сталого розвитку регіону, обґрунтування пріоритетів та орієнтирів на підставі аналізу стратегічних позицій, діагностики зовнішніх та внутрішніх факторів, які можуть забезпечити досягнення та збереження результатів сталого розвитку.

На стадії впровадження стратегії сталого розвитку відбувається формування цілей (соціальних, економічних, екологічних) відповідно до наявних ресурсів, можливостей та існуючих обмежень. На цій же стадії розроблюються програми та бюджети по кожній із цілей. Тільки так можливо досягнення цілей сталого розвитку регіону. У протилежному випадку, може виявитися, що запропоновані програми на теперішній час або стратегічно вразливі (наприклад, із-за ризику фінансової нестабільності, техногенних факторів), або не відповідають короткостроковим та довгостроковим пріоритетам, або не забезпечені відповідними ресурсами.

Третя стадія – моніторинг реалізації стратегії сталого розвитку регіону полягає в оцінці досягнутих результатів кожної з програм та їх порівнянні з запланованими показниками сталого розвитку, відповідно до поставлених цілей; виявленні неправильно визначених факторів успіху та факторів ризику; діагностиці недостатньо реалізованих напрямів використання існуючого потенціалу регіону та держави. Оскільки програми розподілені у часі, контроль за їх здійсненням повинен виконуватися строго у відповідності до стратегічного плану сталого розвитку з метою можливості своєчасного корегування пріоритетів, цілей, та завдань.