К. ю. н. Авхадеев В. Р.
Институт законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации, г. Москва
Международно-правовое регулирование последствий промышленной разработки ресурсов континентального шельфа Арктики
Вопросы правовой защиты экологической безопасности Арктики, а в особенности – связанные с промышленной разработкой полезных ископаемых, содержащихся в континентальном шельфе Арктического региона, имеют весьма важное значение для науки и практики. Это обусловлено, прежде всего, специфическими особенностями экологической системы арктического региона, интенсификацией освоения минеральных ресурсов в Арктике, а также необходимостью защиты традиционного образа жизни коренных народов Севера.
Как отмечают в своём научном исследовании специалисты-аналитики из Института энергетической стратегии, в последние годы, несмотря на явно недостаточную степень геолого-геофизической изученности российского арктического шельфа, определена его перспективность на наличие в недрах колоссальных углеводородных ресурсов [9].
Специалисты Института мировой экономики и международных отношений Российской Академии Наук, в свою очередь, приводят в своём научном исследовании более детализированные показатели, характеризующие освоение и разработку месторождений полезных ископаемых.
В Арктике сосредоточены основные углеводородные ресурсы мирового океана: запасы углеводорода здесь составляют 58%, при этом в Атлантике по оценкам находится 19%, в Индийском океане – 17%, а в Тихом – всего лишь 6%. В Российском Арктическом регионе находится порядка 140 млрд ТНЭ [8] углеводородов, 87 из которых приходятся на природный газ. Основной запас углеводородов, а это порядка 70%, сосредоточен в Карском и Баренцевом морях, всего же, по предварительной оценке, в Российском Арктическом шельфе содержится около 100 млрд ТНЭ углеводородных ресурсов.
Самые серьезные меры по поискам месторождений на арктическом шельфе предпринимались еще в СССР в конце 70-х годов прошлого столетия. В Баренцевом, Печорском и Карском морях было выявлено более 100 нефтегазоперспективных объектов и открыто 11 месторождений. Среди них – четыре уникальных по запасам газа с конденсатом в Баренцевом и Карском морях, два крупных газовых – в Баренцевом, в том числе Штокмановское, крупное нефтяное и нефтегазоконденсатное в Печорском, в том числе Приразломное.
Таким образом, Россия располагает значительными морскими запасами и ресурсами углеводородов, которые образуют основу развития морской нефтегазодобычи и могут послужить крупнейшим резервом стабилизации, последующего роста и развития топливно-энергетического комплекса страны в целом [1].
Приведённые выше утверждения позволяют говорить о том, что факторы, угрожающие экологическому благополучию арктической природной среды прогрессируют с течением времени.
Правовая защита окружающей среды регулируется как на уровне права отдельных государств, так и на международно-правовом уровне. Для исследования международно-правового регулирования последствий промышленной разработки ресурсов континентального шельфа необходимо проанализировать международные соглашения в области правового регулирования режима континентального шельфа, правового регулирования защиты природной среды континентального шельфа от загрязнений в результате промышленной разработки, и – в области защиты прав коренных жителей Арктического региона на природные ресурсы, находящиеся на территории их проживания либо на сопредельной территории, на которую распространяется юрисдикция того государства, в котором они проживают.
Наиболее важными международными договорами в области правового регулирования режима континентального шельфа являются Конвенция ООН по морскому праву 1982 г . и Конвенция о континентальном шельфе 1958 г .
Одной из первых международных соглашений, закрепивших основы правового режима освоения природных ресурсов континентального шельфа, явилась Конвенция о континентальном шельфе 1958 г ., заключённая в г. Женева. Согласно ч. 1 ст. 5 Конвенции 1958 г ., разведка континентального шельфа и разработка его естественных богатств не должны создавать неоправдываемой помехи судоходству, рыболовству или охране живых ресурсов моря, а также не должны создавать препятствий капитальным океанографическим или иным научным исследованиям, выполняемым с целью опубликования [3].
В 1982 г ., в г. Монтего-Бей, на Ямайке, была принята Конвенция ООН по морскому праву [4], которая систематизировала концептуальные положения основных норм международного морского права, в том числе – касающиеся правового режима континентального шельфа, включая его промышленную разработку.
Что касается непосредственно режима континентального шельфа, то он регулируется в части VI (ст. 76–85) «Континентальный шельф» Конвенции ООН по морскому праву 1982 г . В частности, в ст. 76 «Определение континентального шельфа» детализировано само понятие континентального шельфа, а также – расстояния и пространственные пределы, непосредственно с ним связанные. Ответственность государств и их обязанности, связанные с защитой и сохранением морской среды, регулируются частью XII Конвенции ООН по морскому праву «Защита и сохранение морской среды».
Ответственность за нарушение благополучия окружающей природной среды континентального шельфа установлена в ч. 1 ст. 208 Конвенции ООН 1982 г . «Загрязнение, вызываемое деятельностью на морском дне». В данной норме Конвенции 1982 г . говорится о том, что прибрежные государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды, вызываемого или связанного с деятельностью на морском дне, подпадающей под их юрисдикцию, и искусственными островами, установками и сооружениями под их юрисдикцией в соответствии со статьями 60 и 80 [4] Конвенции ООН по морскому праву 1982 г . В указанном случае речь идёт об искусственных островах, установках и сооружениях на континентальном шельфе, аналогично тому, как регулируется правовой режим указанных объектов, находящихся в исключительной экономической зоне. Как отмечает коллектив авторов, статья 208 (Конвенции ООН по морскому праву 1982 г .) содержит подобные положения в отношении загрязнения от источников, связанных с деятельностью на морском дне, находящемся под юрисдикцией государства. При этом национальные законы и правила должны быть не менее эффективными, чем международные нормы, стандарты и рекомендуемые практика и процедуры [5].
Международно-правовую защиту континентального шельфа от промышленного загрязнения обеспечивает система международных соглашений, направленных на защиту морской среды в целом. Среди данной категории международных соглашений необходимо отметить Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г ., Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов 1973/78 гг. (МАРПОЛ-73/78), а также ряд иных международных договоров со сходным предметом регулирования. Следует особо отметить Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г ., в которой предусмотрены принципы и стандарты охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов. Проблема заключается в отсутствии специализированного международного соглашения по проблемам мониторинга воздействия на природную среду именно континентального шельфа, применительно к Арктическому региону.
Весьма немаловажным является вопрос об урегулировании правового статуса коренных и малочисленных народов Крайнего Севера.
Международно-правовое регулирование защиты прав коренных жителей на природные ресурсы выражено в трёх аспектах: правовой статус народов Севера как неотъемлемой части мирового сообщества народов и наций, защита прав и свобод национальных меньшинств, правовые привилегии коренным народам, ведущим традиционный образ жизни.
Правовой статус коренных народов Арктики закреплён в международных договорах, посвящённых различным предметам правового регулирования. Прежде всего, здесь необходимо выделить Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г ., согласно которому, для достижения своих целей все народы имеют право свободно распоряжаться своими естественными природными ресурсами, не нанося при этом ущерб международным экономическим обязательствам, основываясь на принципе взаимной выгоды и исходя из международного права.
Правовой статус народов Севера как национальных меньшинств закрепляют такие международные договоры, как Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года. В соответствии с положениями данной декларации, её государства-участники должны гарантировать право национальным меньшинствам развитие их национальной культуры, традиций, языка, религии, если это не противоречит национальному законодательству и нормам международного права.
Особый, привилегированный статус коренных и малочисленных народов Арктики, ведущих традиционный образ жизни, также урегулирован нормами современного международного права. Прежде всего, международно-правовому регулированию соответствующих правоотношений посвящена Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах № 169 (Далее – Конвенция МОТ № 169), принятая 27 июня 1989 года на 76-й сессии Генеральной конференцией Международной организации труда. Данная Конвенция требует от государств-участников не только уважать их права и свободы, а также – особенности их традиционного образа жизни, но также – подробно регламентирует права коренных народов на землю, на которой они проживают и на природные ресурсы, которые находятся в местах традиционного проживания таких народов. Несмотря на то, что Российская Федерация до настоящего времени не ратифицировала данную Конвенцию, всё равно должна на неё ориентироваться, так как является членом Международной организации труда.
Более подробно основные положения Конвенции МОТ № 169 анализирует специалист по проблемам правового статуса коренных и малочисленных народов Севера П. Н. Павлов [10] .
Последняя редакция Конвенции была принята 27 июня 1989 года в Женеве на 76 сессии Генеральной конференции Международной организации труда. Представляется, что Конвенция в сравнении с другими международными договорами в наиболее полной форме определяет права коренных народов на природные ресурсы. Конвенция не была ратифицирована Российской Федерацией, поэтому у России никаких обязательств по ней не возникает. Вместе с тем следует согласиться с мнением тех специалистов, которые утверждают, что факт членства нашего государства в Международной организации труда и позиция СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, обусловливают необходимость для России принимать во внимание положения указанной Конвенции. В пользу того, что нельзя обойти стороной положения этой Конвенции свидетельствует отношение к ней общественности и различных органов власти. На необходимости ратификации Конвенции настаивают коренные малочисленные народы Севера и их объединения. Эта позиция находит поддержку и обоснование в научных исследованиях [2] .
Далее автор отмечает, что Конвенция МОТ № 169 подробно определяет права коренных народов на природные ресурсы. Иногда трактовка этих положений Конвенции вызывает серьезные трудности, так как в ней понятию «земли» придается более широкое содержание, чем это принято в российском праве и юридической науке. В статье 13 Конвенции указано, что в статьях 15 и 16 термин «земли» включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы. Статьи 14 и 17 Конвенции говорят о земле как объекте права собственности, владения и пользования, то есть как об имуществе [10] .
Кроме того, в ч. 2 ст. 15 Конвенции № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», заключённой в г. Женеве 27 июня 1989 г. говорится о том, что в тех случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр, или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов – до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности.
В Российской Федерации имеются примеры, когда нефтегазодобывающие компании по собственной инициативе выплачивают компенсации коренным жителям Арктики, ведущим традиционный образ жизни.
Свыше 9 миллионов рублей направили ОАО МПК «Аганнефтегазгеология» и ЗАО СТ «ГОЛОЙЛ» (дочерние общества НК «РуссНефть») на нужды семей, ведущих традиционный образ жизни, в 2012 году, в Ханты-Мансийском автономном округе. Предприятия завершают реализацию программы компенсационных выплат представителям коренных малочисленных народов Севера [6] .
Как сообщает пресс-служба ОАО МПК «АНГГ», в сфере производственных интересов дочерних предприятий НК «РуссНефть» находятся земли, относящиеся к территориям традиционного природопользования 28 семей коренных жителей Югры. На основании модельных соглашений, заключенных с каждой семьей, проживающей на родовых угодьях, выделяются средства на приобретение необходимых для жизни на лесных стойбищах строительных и горюче-смазочных материалов, спецодежды, автономных электростанций, снегоходов [6] .
Заключение модельных соглашений и выплаты компенсаций за использование территорий традиционного природопользования не единственный положительный пример взаимовыгодного сотрудничества нефтяников и коренных жителей округа. В рамках социально-экономических соглашений, которые ежегодно заключаются между администрацией Нижневартовского района и предприятиями, входящими в структуру холдинга «РуссНефть», финансируются программы развития национального села Варьеган [6] .
Соглашения о выплатах компенсаций коренным жителям Севера, ведущим традиционный образ жизни, заключаемые между руководством муниципальных образований и субъектами, непосредственно осуществляющими хозяйственную деятельность, в дальнейшем могут служить примером для заключения соглашений на уровне международных договоров. Соответствующие международные соглашения могут быть заключены на различных уровнях: межгосударственном, межправительственном, либо – на межведомственном. Главным условием заключения подобного рода международного договора должно быть участие Арктических государств.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить следующее:
1. Международные соглашения, регулирующие деятельность, связанную с разработкой природных ресурсов в Арктическом регионе, а также – связанную с защитой окружающей среды Арктики, носят общий характер, то есть – применительно к правовому режиму акватории Мирового океана в целом. С учётом особых природно-климатических условий Арктики необходимо заключить специальный международный договор, который должен будет урегулировать правовой режим разработки природных ресурсов Арктики и защиту окружающей среды региона.
2. Международно-правовая регламентация хозяйственной деятельности коренных народов Арктики не закреплена в рамках специальной региональной конвенции, либо в ином источнике международного права. В связи с чем, в рамках Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (RAIPON) необходимо разработать, а на уровне государств-членов Арктического Совета – заключить международный договор, который регламентировал бы правовой режим освоения коренными жителями Арктики природных богатств своей земли.
3. Необходимо заключить специализированное международное соглашение по проблемам мониторинга воздействия на различные компоненты окружающей среды Арктического региона.
4. В случае принятия указанного выше международного соглашения, направленного на реализацию программ мониторинга окружающей среды Арктики, необходимо будет создать соответствующую международную организацию, специализирующуюся в сфере мониторинга воздействия на окружающую среду континентального шельфа Арктики.
Список использованных источников:
1. Арктика: пространство сотрудничества и общей безопасности / сост. и науч. ред. А. В. Загорский. – М.: ИМЭМО РАН, 2010. – С. 8.
2. Комментарий к ФЗ РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». – М., 1999. – С. 6 // Цит. по: Юридическая антропология: интернет-портал Института этнологии и антропологии РАН [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.jurant.ru/ru/publications/reindeer_disc/olen/pavlov.html
3. Конвенция о континентальном шельфе: заключена в г. Женеве 29.04.1958 // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – М., 1970. – Вып. XXIII. – С. 101–105.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS): заключена в г. Монтего-Бее 10.12.1982 (с изм. от 23.07.1994) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 48. – Ст. 5493.
5. Международное экологическое право: учебник / [Т. Г. Авдеева, А. И. Алиев, Р. Р. Амирова и др.; отв. ред. Р. М. Валеев ] . – М.: Статут, 2012. – 639 с.
6. Общества «РуссНефти» завершают программу компенсаций коренным народам Севера [Электронный ресурс] // Официальный сайт информационного агентства «Тюменская линия». – Режим доступа: http://www.t-l.ru/146616.html
7. Павлов П. Н. Конституционно-правовые основы регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов Севера на природные ресурсы [Электронный ресурс] / П. Н. Павлов. – М., 2002. – С. 36–53 // Цит. по: Юридическая антропология: интернет-портал Института этнологии и антропологии РАН. – Режим доступа: http://www.jurant.ru/ru/publications/reindeer_disc/olen/pavlov.html
8. ТНЭ - тонны нефтяного эквивалента.
9. Моргунова М. О. Энергия Арктики / М. О. Моргунова, А. Я. Цуневский; под науч. ред. В. В. Бушуева. – М.: Энергия, 2012. – С. 51.
10. Юридическая антропология: интернет-портал Института этнологии и антропологии РАН [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.jurant.ru/ru/publications/ reindeer_disc/olen/pavlov.html