Алимханов А. А.

Южно-Российский институт – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Ростов-на-Дону

ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РАЗВИТИИ МЕХАНИЗМОВ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Разработка и реализация государственной политики обеспечения экономической безопасности невозможны без обеспечения публичности управления, доступности управленческой информации как для субъекта, так и для объекта управления. Мировой финансово-экономический кризис показал, что одной из его причин явилось обострение основополагающего противоречия современного управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и развитием отчуждения объектов управления от принятия управленческих решений. Главным механизмом разрешения данного противоречия выступает, прежде всего, создание эффективной системы публичного управления [5].

Особенно важно формирование публичного управления для современной России, где противоречия интересов личности и государства неблагоприятно сказываются на функционировании общественных отношений, подрывают авторитет органов управления, тем самым способствуя ослаблению её экономической безопасности.

Существенное значение в публичном управлении имеет характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Еслигосударственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества [10].

По мнению Ю. Тихомирова, публичное управление имеет отношение к обществу в целом и его основным устоям и проявлениям, к государству, к деятельности, приоритетно ориентированной на достижение общесоциальных целей и выражение общественного мнения [11].

Публичное управление стимулирует общественный интерес, который выражается в установлении в современном правовом демократическом государстве приоритета прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, публичное управление направлено на регулирование определенных общественных отношений.

По мнению А. Мартынова, публичное управление – это управление принуждающее (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица используют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, взыскательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другимиконтролирующими органами, в задачи которых входят обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей [10].

В современных условиях, соединение сильного стабильного государства и прочного правопорядка со свободой личности является необходимым условием поступательного развития общества и государства.

Таким образом, публичное управление может быть направлено не только на урегулирование общественных процессов с точки зрения установления баланса интересов общества и государства, но и иметь принуждающее воздействие для обеспечения законности в деятельности всех субъектов права.

Основу публичного управления составляют связи между органами публичной власти, ассоциациями гражданского общества и субъектами предпринимательства. Реализуясь посредством сотрудничества между государственными и общественными структурами, в целях достижения взаимовыгодного результата, такое управление способно вырабатывать эффективные общественно значимые управленческие решения и как следствие более эффективно удовлетворять общественные интересы и потребности.

По убеждению Ю. Ивонина и М. Ивонина, публичное управление следует рассматривать в контексте не закрепления, а преодоления политического отчуждения, обратного «присвоения» государства обществом [8].

Механизм публичного управления устроен таким образом, что «слово любого из тех, кто наделен компетенцией и компетентностью, полномочиями и ответственностью, вне зависимости от того, является ли он министром, мэром или младшим специалистом канцелярии, обладает силой истинностной процедуры, устанавливает универсальную, собирательную, публичную истину». Поэтому слово, воплощенное во «мнении», должно оставаться основным и преобладающим инструментом публичного управления, в котором сочетаются политическое и управленческое измерения и проявляется их социальная значимость [3].

Публичное управление в механизмах разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности предполагает наличие формальноопределенных прерогатив. Управление на основе прерогатив означает, что:

а) в случае конфликта государственного и иного социального веления действует первое;

б) государственное управление опирается на легитимную монополию власти использовать физическое принуждение с целью снижения уровня насилия в обществе. Государственное управление носит политический и административный характер, т. е. отношения «господства–подчинения» реализуются властью (группой граждан), но от имени всего общества, во имя общего блага;

в) результат государственного управления – общее (коллективное) благо, доступ к которому не может быть закрыт для индивидов [9].

Реализация механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности предполагает наличие:

1) общественной значимой цели, объективной необходимости в публичном управлении, так как публичное управление не может совершаться ради самого публичного управления;

2) правовой нормы (правила), на основании и в соответствии с которой осуществляется публичное управление;

3) принятого соответствующего управленческого решения (не только в виде письменного документа, возможно устное распоряжение).

Доминирующая роль публичного управления в развитии механизмов разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности состоит в обеспечении баланса между публичными и частными интересами, где публичные интересы должны включать в себя те потребности, от которых зависит существование и развитие общества в целом, а частные интересы признаны и гарантированы государством. В связи с этим, определяющим элементом в обеспечении данной деятельности выступает публичный интерес, который призван, с одной стороны, обеспечивать устои общества и государства как условие всеобщего существования, а с другой – гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном выражении.

Публичный интерес в механизме разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности представляет собой признанную органами публичного управления и обеспеченную правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития.

Как отмечают В. Баранов и В. Толстик, в реальности публичный интерес далеко не всегда представляет собой единое, цельное общесоциальное образование, точно так же как далеко не всегда в нем отражается весь спектр интересов в обществе. Многие носители публичного интереса предполагает наличие множества самих публичных интересов, которые могут не только не совпадать по своему содержанию, но и прямо противоречить друг другу. Такими могут быть, например, интересы федерации и ее субъектов, интересы субъектов федерации и органов местного самоуправления и т. п. [2].

По убеждению И. Фролова, защита публичных интересов является ключевым элементом в разработке и реализации государственной политики. Как отмечает автор, публичный интерес в разработке и реализации государственной политики проявляется в общественной потребности по устранению неэффективных хозяйствующих субъектов из общей схемы хозяйственного оборота страны для предотвращения негативных экономических факторов и восстановления эффективности всей системы. При этом осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства [12].

Вырабатываемые механизмом публичного управления публичные интересы выступают основой для разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности.

Таким образом, посредством публичного интереса механизм публичного управления определяет границы разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности, так как:

1. Публичные интересы всегда имеют в основании воплощение в жизнь общественного интереса;

2. Поскольку целеполагание в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности имеет своей основой реализацию интереса, то органы публичного управления, будучи проявлением общества, призваны к осуществлению его интересов.

С. Юхачев отмечает, что дисбаланс интересов в пользу частных интересов органов публичного управления формирует основу коррупционной активности [13].

В связи с этим, оптимальной моделью установления баланса интересов в процессе разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности является модель, при которой публичные интересы, формируясь из системы частных интересов и являясь их составной частью, лежат в основе государственных [1].

Функции публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности представляют собой взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта публичного управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то органами публичного управления.

На наш взгляд, функции публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности могут быть классифицированы следующим образом:

– интегрирующая функция по отношению к органам публичного управления обеспечением экономической безопасности, в том числе включающая различные составные части гражданского общества, действующая на определенной территории и, в частности, в процессе формирования политической воли;

– координирующая функция как в горизонтальном направлении по отношению к органам публичного управления обеспечением экономической безопасности, которые действуют на региональном уровне, так и в вертикальном по отношению к органам публичного управления в рассматриваемой сфере, действующим на основном уровне административно-территориальной организации;

– контрольная функция, связанная одновременно со специальной и методической помощью по отношению к основному уровню территориального публичного управления и самоуправления;

– функция распределения финансовых средств, в частности поддержка экономического и социального развития территорий;

– функция планирования развития крупных территориальных единиц;

– функция посредничества по отношению к центральному публичному управлению, центральным органам публичного управления обеспечением экономической безопасности;

– функция кризисного управления в пределах определенной территории;

– инициирующая функция по отношению к центральным органам публичного управления обеспечением экономической безопасности;

– функция официальной репрезентации данной территориальной единицы публичного управления [6].

Реализация указанных функций предполагает имплементацию принципов публичного управления в разработку и реализацию государственной политики обеспечения экономической безопасности, в первую очередь, таких как:

– нормативное признание публичных интересов в качестве социальной ценности и обеспечение их приоритета в процессе разработки управленческих решений в сфере обеспечения экономической безопасности;

– транспарентность механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности;

– оценка эффективности деятельности органов публичного управления обеспечением экономической безопасности как на основе расчета показателей внутренней эффективности, так и по данным реальных изменений в объектах публичного управления.

Проблема сочетания публичных и частных интересов в процессе разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности требует официального признания публичных интересов как приоритетных и общеобязательных для этой деятельности. При этом приоритет публичных интересов,соизмеряемых между собой, не должен служить подавлению или ограничению личных и корпоративных интересов. Напротив, обоснованная правовая мера выражения публичного интереса является способом их концентрированного отражения и гарантией реализации. Вместе с тем, это не должно приводить к преувеличенному значению публичного интереса в процессе разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности или к его подавлению и умалению [2]. Главный императив – строгое соблюдение правовой меры публичного интереса в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности.

Транспарентность механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности является важнейшим показателем эффективности его функционирования, а также необходимым элементом осуществления постоянной и качественной связи между обществом и органами публичного управления обеспечением экономической безопасности.

На наш взгляд, в качестве преимуществ транспарентности механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности, следует выделить следующие:

– наличие общественного контроля за деятельностью органов публичного управления в области обеспечения экономической безопасности;

– транспарентность механизма публичного управления способствует росту эффективности разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности, поскольку выступает функцией снижения риска политической и административной ошибки в управлении путем расширения состава экспертов управленческих решений;

– транспарентность механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности является необходимым условием ограничения коррупции.

Отсутствие транспарентности механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности способствует созданию таких негативных условий как: успешное манипулирование информацией в частных целях; нечеткость управленческих решений; небрежность и необязательность в обращении к индивидам, не входящим субэлитные группировки; приоритетность индивидуальных или узкогрупповых интересов; рост теневой активности в различных сферах общественной жизни [4].

По нашему мнению, элементами механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности, могут выступать:

1. Гарантии финансовой доступности информационных ресурсов органов публичного управления обеспечением экономической безопасности. Это требует значительных финансовых ресурсов для осуществления копирования документов всем желающим, а также увеличения штатного состава органов публичного управления, поскольку для поиска, экспертизы документов, создания купюр в копии документа необходимы отдельные должностные лица, свободные от реализации текущих функций публичного управления.

2. Централизованное производство и централизованное публичное хранение информационных ресурсов органов публичного управления обеспечением экономической безопасности. Правила делопроизводства предусматривают формирование реестра документов, созданных органом публичного управления. Например, в США они объединяются в единый Федеральный реестр, позволяющий идентифицировать любой документ, изданный, принятый или обнародованный после 4 июля 1967 г. Благодаря реестру общественность узнает о наличии того или иного официального документа. Тексты нормативных актов федеральных органов власти, а также каталоги Федерального реестра документов хранятся в сети специализированных публичных депозитарных библиотек, предоставляющих бесплатный доступ к ним населению [7].

3. «Прозрачность» ограничения транспарентности деятельности органов публичного управления обеспечением экономической безопасности. Обоснованность и целесообразность практики ограничения доступа к информационным ресурсам органов публичного управления в исследуемой области нуждаются в оптимизации. Для этого необходима статистика подобных ограничений, причем достаточно информативная, чтобы проанализировать соответствующие случаи.

4. Возможность реализации информационной «открытости» органов публичного управления обеспечением экономической безопасности в экстраординарном режиме. Ориентация служащего органа публичного управления в рассматриваемой сфере на интересы общества в своей профессиональной деятельности может привести его к конфликту с требованиями служебной лояльности и служебной дисциплины.

5. Компьютеризация делопроизводства в органах публичного управления обеспечением экономической безопасности и компьютеризация информационного обмена этих органов и населения позволяет обеспечить реальный доступ каждому гражданину к информационным ресурсам данных органов. Проект комплексной компьютеризации указанных процессов получил название e-government («электронное правительство»). По мнению исследователей, его практическая задача – трансформация внутренних и внешних взаимодействий в системе публичного управления на основе использования информационно-компьютерных технологий и сетевой инфо-коммуникационной инфраструктуры для оптимизации процесса оказания публичных услуг населению, расширения взаимодействий всех граждан с правительством и их участия в его деятельности. Наиболее успешными вариантами создания e-government считается практика Сингапура и Канады [9]. «Электронное правительство» существует как совокупность веб-сайтов государственных органов, объединенных в правительственном портале, доступном в Интернете.

Таким образом, подводя итоги в рассмотрении значимости публичного управления в развитии механизмов разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности, следует сказать следующее:

1. Публичное управление – это управление, направленное на сотрудничество между государственными и общественными структурами, в целях выработки эффективных общественно значимых управленческих решений и более эффективного удовлетворения общественных интересов и потребностей.

2. Доминирующая роль публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности выражается в поддержании баланса между публичными и частными интересами, где публичные интересы включают в себя те потребности, от которых зависят существование и развитие общества в целом, а частные интересы признаются и гарантируются органами управления обеспечением экономической безопасности.

3. Публичный интерес в механизме разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности представляет собой признанную органами публичного управления и обеспеченную правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития.

4. Вырабатываемые механизмом публичного управления публичные интересы выступают основой и определяют границы разработки и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности.

5. Функции публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности представляют собой взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта публичного управления, нормативно регулируемых и контролируемых уполномоченными на то органами публичного управления.

6. В состав функций публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности могут быть включены: координирующая, контрольная функции, функции распределения финансовых средств, планирования развития крупных территориальных единиц, посредничества по отношению к центральному публичному управлению, кризисного управления в пределах определенной территории, инициирующая функция по отношению к центральным органам публичного управления и функция официальной репрезентации территориальной единицы публичного управления.

7. Реализация указанных функций предполагает имплементацию принципов публичного управления в разработку и реализацию государственной политики обеспечения экономической безопасности, в первую очередь, таких как: нормативное признание публичных интересов в качестве социальной ценности и обеспечение их приоритета в процессе разработки управленческих решений в сфере обеспечения экономической безопасности; транспарентность механизма публичного управления в разработке и реализации государственной политики обеспечения экономической безопасности; оценка эффективности деятельности органов публичного управления обеспечением экономической безопасности как на основе расчета показателей внутренней эффективности, так и по данным реальных изменений в объектах публичного управления.

Список использованных источников:

1. Бакаева О. Ю. О соотношении частных и публичных интересов / О. Ю. Бакаева, Н. А. Погодина // Журнал российского права. – 2011. – № 4. – С. 36–48.

2. Баранов В. М. Феномен публичности / В. М. Баранов, В. А. Толстик // Журнал российского права. – 2008. – № 11. – С. 154–159.

3. Вульфович Р. Публичное управление: механизмы и закономерности / Р. Вульфович, Я. Гимельштейн // Управленческое консультирование. – 2009. – № 3. – С. 107.

4. Головко М. Институциональные детерминанты эволюции теневой экономики / М. Головко. – Ростов-н/Д: Эверест, 2010. – 130 с.

5. Головко М. В. Теневые отношения как форма развития основополагающего противоречия управления / М. В. Головко, В. Н. Некрасов // Менеджмент в России и за рубежом. – 2011. – № 5. – С. 125–132.

6. Гроспич И. Преобразования публичного управления в Чешской Республике / И. Гроспич // Государство и право. – 2007. – № 4. – С. 65.

7. Закон «О свободе информации». Титул 5. Свод законов США, § 552 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/books/usa2/13.html

8. Ивонин Ю. П. Проблема публичности государственной власти / Ю. П. Ивонин, М. Ю. Ивонин // Вестник Томского университета. – 2005. – № 287. – С. 139.

9. Ивонин М. Прозрачное государство: Проблема транспарентности государственного управления / М. Ивонин, Ю. Ивонин. – Новосибирск: НГУЭУ, 2007. – 250 с.

10. Мартынов А. В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном российском государстве / А. В. Мартынов // История государства и права. – 2010. – № 2. – С. 39–42.

11. Тихомиров Ю. Современное публичное право / Ю. Тихомиров. – М.: Эксмо, 2008. – 448 с.

12. Фролов И. В. Саморегулирование в сфере банкротства как пример законодательной децентрализации сферы публичного управления / И. В. Фролов // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2009. – № 8. – С. 94–98.

13. Юхачев С. П. Коррупция как экономические отношения социума: автореф. дис. на соиск. уч. степени докт. экон. наук / С. П. Юхачев. – Тамбов, 2010. – 43 с.