Прокопенко Н. Ю., к. е. н. Бучнєв М. М.

Донбаський державний технічний університет, Україна

СПІВВІДНОШЕННЯ ТА РОЛЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ЯКІСНОГО ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ВЛАДНИХ ВІДНОСИН

Державний механізм взаємодіє з органами місцевого самоврядування, які не належать до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вони виходять із спільності завдань у сфері економічного та соціального розвитку. Разом з тим закон допускає можливість наділення органів місцевого самоврядування певними державними повноваженнями. Взаємодія механізму держави з органами місцевого самоврядування сприяє розширенню демократичної основи державної влади, а реалізація конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами перш за все пов'язується з їх діяльністю в органах самоврядування. Саме це забезпечує компроміс суспільних інтересів.

Для громадянського суспільства та механізму держави ключовою проблемою є довіра та підтримка населення. Відчуження громадян від влади призводить до конфронтації та послаблює державний механізм [6].

Місцеве самоврядування є особливим видом управління, що забезпечує реалізацію права територіальних спільнот самостійно вирішувати питання місцевого значення, виходячи з інтересів громадян та ґрунтуючись на положеннях закону.

Як інститут громадянського суспільства, місцеве самоврядування:

- має децентралізований управлінський характер, оскільки не передбачає наявності ієрархічної структури;

- здійснює публічну владу на певній територіальній одиниці з метою прийняття та реалізації рішень місцевого характеру;

- є інститутом народовладдя, що забезпечує реалізацію питань місцевого значення самим суб'єктом самоврядування;

- здійснюється представниками населення, що мешкає на певній території, які обираються;

- є самостійним Інститутом, що організаційно відокремлений від державних структур і має недержавний характер;

- несе відповідальність за свою діяльність перед населенням і державою у разі невиконання чи порушення повноважень [6].

Самоврядування — тип соціального управління, за якого об'єкт і суб'єкт управління збігаються, що надає можливість населенню управляти власними справами, спільно приймати рішення та діяти з метою їх реалізації. Це — одна з форм організації людського співіснування, що базується на принципах свободи, рівності і безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливих суб'єктів, які є передусім суб'єктами не державної влади, а громадянського суспільства. По-друге, воно має особливості щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів впливу, значна частина яких не характерна для державних правовідносин. Серед різних рівнів самоврядування найпоширенішим є місцеве. Воно становить політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через самоорганізацію місцевого населення та за згодою і за підтримки держави.

Досвід зарубіжних держав свідчить про існування кількох підходів до організації самоврядування – залежно від його співвідношення з державною владою і обсягу покладених на нього повноважень. Найбільш визначальними із них є моделі місцевої автономії та децентралізації.

Місцева автономія передбачає значний ступінь самостійності (автономності) самоврядних територіальних громад щодо адміністрування наданих їм сфер при мінімальному втручанні з боку органів державної влади. Прикладом такого підходу до розуміння сутності та організації самоврядування є, зокрема, Іспанія. Базовою засадою організації місцевого самоврядування в Іспанії є закріплений ст. 137 Конституції принцип автономії, згідно із яким усі територіальні одиниці, що складають систему державно-територіального устрою країни, – муніципалітети (громади), провінції та автономні території – володіють автономією при вирішенні своїх справ.

Розмежування компетенції між державною владою і автономними територіями проводиться Конституцією на основі чіткої фіксації виключної компетенції держави (ст. 149) та автономних територій (ст. 148). Виключна компетенція держави передбачає перелік предметів відання та повноважень, які можуть здійснюватися лише органами державної влади та не можуть бути передані для вирішення органам місцевого самоврядування [2].

Відповідно до Конституції Італійської Республіки від 1947 р. комуни (громади) провінції, столичні міста та області, які є територіальними одиницями, що складають державно-територіальний устрій Італії, є «автономними утвореннями з власним статусом, повноваженнями і функціями» (ст. 114).

Для організації самоврядування у Італії застосовано модель автономії, оскільки всі територіальні одиниці визнаються автономними утвореннями з власним статусом. Водночас існує адміністративна децентралізація, що є якісною характеристикою системи державної влади. Про це свідчить наведене вище конституційне положення – «повною мірою здійснює адміністративну децентралізацію в залежних від держави службах» (ст. 5) [3].

В організації місцевої публічної влади Франція пішла шляхом децентралізації. Децентралізація призвела до розподілу повноважень між центральною державною владою і місцевими органами влади, передбачила можливість перерозподілу функцій між різними адміністративними рівнями.

Відповідно до конституційного закону від 28.03.2003, головним суб’єктом місцевої публічної влади визнано «територіальні колективи» – комуни (громади), департаменти, регіони, колективи з особливим статусом і заморські колективи. Чинне законодавство Франції повною мірою регулює всі питання організації та діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування [4].

З 1989 р. Польща здійснювала адміністративну та адміністративно-територіальну реформи. Вони проходили у кілька етапів:

1. Відродження самоврядування на рівні ґмін (1989 р.);

2. Прийняття закону «Про територіальне самоврядування» від 08.03.1990;

3. Реалізація програми розширення повноважень великих міст (1994–1996 рр.);

4. Реформа адміністративно-територіального устрою (1998–1999 рр.).

У ст. 15 чинної Конституції Республіки Польща зазначається, що територіальний устрій держави забезпечує децентралізацію публічної влади. А відповідно до ст. 16 Конституції, населення кожної територіальної одиниці Республіки Польща становить самоврядну громаду (територіальний колектив); місцеве самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади; публічні завдання, що належать місцевому самоврядуванню, воно виконує від власного імені і під власну відповідальність [5].

Сьогодні в Україні, на наш погляд, чинні конституційні норми не тільки не сприяють подальшому розвитку місцевого самоврядування, але й певною мірою його стримують. Причини ж недостатньої ефективності місцевої публічної влади, як видається, частково закладені у самій її конституційній моделі. Так, Конституція України містить базове положення про те, що місцеве самоврядування – це право територіальної громади села, селища, міста здійснювати управління місцевими справами. Таке формулювання допускає можливість фактичної відмови громади від самоврядування, або ж неповної, неналежної його реалізації в умовах низького рівня правосвідомості і правової культури населення даної територіальної одиниці.

Згідно з чинним Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий апарат районних та обласних рад не здійснює управлінські функції, а обмежує свою діяльність організаційним, правовим, інформаційно-аналітичним та матеріально-технічним забезпеченням діяльності ради (ч. 2 ст. 58). Звідси – невиправдано широкі повноваження місцевих державних адміністрацій, яким районні та обласні представницькі органи самоврядування зобов’язані відповідно до закону делегувати виконавчі функції місцевого самоврядування. Тож особливістю української моделі організації влади на місцях є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування (як у західноєвропейських державах), але й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями. Фактично публічна влада на цьому рівні реалізується через систему політичного та економічного двовладдя: діють призначені з центру голови державних адміністрацій, які формують їх склад, та обрані громадами місцеві органи влади. Це призводить до труднощів у розмежуванні повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування [1].

У процесі здійснення повноважень органи держави і самоврядування взаємодіють, ґрунтуючись на наявності спільних та особливих рис, адже вони функціонують у межах держави та суспільства, взаємодіють і забезпечують громадянам можливості реалізувати надані їм права. Розглянемо ці риси докладніше:

- органи держави, як і органи самоврядування, здійснюють спільні функції по управлінню суспільством шляхом встановлення і гарантування діяльності суб'єктів; їх повноваження конкретизуються законами та підзаконними актами;

- органи держави та самоврядування передбачені конституційно;

- вони відповідно до наданих повноважень приймають рішення нормативного характеру, що у разі їх протиріччя Конституції можуть бути відмінені;

- органи держави, як і органи самоврядування, мають чітко визначену компетенцію у відповідній сфері та форми і методи здійснення повноважень;

- рішення, що приймаються цими органами, мають владний характер, певним чином забезпечуються і гарантуються;

- органи держави і органи самоврядування формуються у встановленому законом порядку шляхом обрання чи призначення;

- функціонують на основі принципу розподілу повноважень та певним чином взаємодіють у процесі здійснення своїх повноважень.

Таблиця 1

Відмінності органів держави та органів місцевого самоврядування

Органи держави	Органи місцевого самоврядування
Формуються шляхом виборів, призначаються чи затверджуються	Обираються населенням територіальної одиниці
Дія нормативних актів поширюється на територію держави чи адміністративної одиниці	Дія нормативного акту поширюється на територіально-адміністративні одиниці
Повноваження визначають зміст управлінської функції держави	Повноваження спрямовані на вирішення проблем певної території із самоврядування
Складаються з колективів службовців	Діяльність не має професійного характеру
Діють на основі конституційно закріпленого принципу розподілу влади	Можуть за взаємною згодою перерозподілити між собою окремі повноваження на підставі договору
Рішення приймаються колегіально чи одноособово керівником органу	Рішення приймаються виключно шляхом голосування
Здійснюють повноваження безпосередньо	Здійснюють повноваження як безпосередньо, так і через обрані органи
Фінансову базу становить державний бюджет	Фінансову базу становить місцевий бюджет та позабюджетні надходження
Виступають від імені держави	Є представниками інтересів населення певної території
Виконавчі органи складають самостійну частину державного апарату	Виконавчі органи формуються керівником органу самоврядування
Діють на основі принципу координації	Діють на основі субординації
У деяких випадках можливе делегування виконавчих повноважень органам самоврядування	Делегування повноважень державним органам неможливе

Таким чином, органи держави та органи місцевого самоврядування є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи. Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.

Також слід додати, що сучасний стан державотворення в Україні вимагає якісного перетворення системи владних відносин як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Ще законодавчо не визначені і не розмежовані функції та сфери відання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів. Законодавчо неврегульованою залишається сфера делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Система влади на цей час здається громіздкою й неефективною, що є однією з основних причин суттєвої диспропорції соціально-економічного розвитку регіонів України. Недосконалість чинного законодавства з цих питань породжує численні конфлікти між різними рівнями влади як по горизонталі, так і по вертикалі, вносить додаткову напругу у відносини між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і вимагає невідкладного рішення, що буде предметом подальших досліджень.

Список використаних джерел:

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua

2. Конституція Іспанії (1978 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.senado.es/constitu/index.html

3. Конституція Італійської Республіки (1947 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.senatoit/documenti/repositoryistituzionecostituzioneinglesepdf

4. Конституція Республіки Польща (1997 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski/kon1.htm

5. Конституція Французької Республіки (1958 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.assemblee-nationale.fr/english/8ab.asp

6. Корнієнко М. І. Місцеве самоврядування в Україні / М. І. Корнієнко // Конституційне право України ; за ред. В. Ф. Погорілка. – К. : Наук. думка, 1999. – 690 с.