WEB-ресурс научно-практических конференций

РАМОЧНАЯ КОНВЕНЦИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ О ЗАЩИТЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ: ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

Кузьмина Ю.А.

Нижегородский государственный университет им. Н.И Лобачевского, Россия

История развития цивилизаций показывает, что формирование государств связано с доминированием одной или, в крайнем случае, двух – трех наций, которые, как правило, находятся у власти. При этом в истории человечества гуманистические идеи мирного сосуществования, соразвития разных этносов в рамках одного государства, проблемы обеспечения доминирующей нацией условий для благоприятного этнического самочувствия инонациональных, иноконфессиональных народов не всегда были приоритетными в политике как отдельных государств, так и в мировом сообществе в целом.

XX век стал переломным в отношении формирования целостной системы правовых норм, принципов, процедур в отношении коренных народов. Создание и функционирование международных межправительственных организаций – ООН, Совета Европы и других, глобальная демократизация мирового сообщества, интенсивное развитие международного законодательства по правам человека – все это инициировало и формирование правовых стандартов по правам меньшинств и, в последние десятилетия, коренных народов [1].

Вопрос защиты прав национальных меньшинств является в настоящее время первостепенным, поскольку большинство стран земного шара полиэтничны по своему составу.

Подписанию Рамочной Конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств предшествовало исследование ситуации с национальными меньшинствами по ряду судебных дел за период более чем 40 лет. В самом начале своего существования (1949 год) Парламентская Ассамблея подчеркивала важность «проблемы более широкой защиты прав национальных меньшинств». В 1961 году Ассамблея рекомендовала включить отдельную статью во второй дополнительный протокол с тем, чтобы гарантировать права национальных меньшинств, не включенные в Европейскую конвенцию о правах человека. Последняя просто упоминает национальные меньшинства в статье 14, которая закрепляет условие недискриминации. Рекомендация 285 (1961) предлагала следующее положение в качестве возможной статьи о защите прав национальных меньшинств:

Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам в сообществе других членов данной группы и в соответствии с общественным порядком, не должны ущемляться в правах на обладание своей собственной культурой, использование собственного языка, организацию собственных школ и обучение на языке по собственному выбору, а также исповедование своей религии.

Комитет экспертов, цель которого была выяснить, возможно ли составить данный протокол, отложил данный вопрос, пока финальное решение по бельгийским делам о языках, касающимся языков, используемых в обучении ( European Court of Human Rights . Judgment of 27 July 1968, Series A No. 6), не было достигнуто . В 1973 году Комитет заключил, что с юридической точки зрения нет необходимости делать права национальных меньшинств предметом дополнительного протокола к Европейской конвенции о защите прав человека. Однако эксперты считали, что в случае если такой протокол будет признан целесообразным по другим соображениям, не возникнет никаких юридических преград при его подписании.

Через некоторое время Парламентская Ассамблея рекомендовала ряд политических и юридических мер Комитету Министров, в частности создание протокола или конвенции о правах национальных меньшинств. Рекомендация 1134 (1990) содержит список принципов, который Ассамблея посчитала необходимыми для защиты национальных меньшинств. В октябре 1991 года Руководящий комитет по правам человека получил задание проанализировать с политической и юридической точек зрения условия, при которых Совет Европы мог бы предпринять действия по защите прав национальных меньшинств, принимая во внимание работу, проделанную ОБСЕ и ООН и ее результаты для Совета Европы.

В мае 1992 года Комитет Министров поручил Руководящему комитету исследовать возможность формулирования специальных юридических стандартов в отношении защиты национальных меньшинств. Для этой цели Руководящий комитет учредил Комитет экспертов, который был призван предложить особые стандарты в этой области, принимая во внимание принцип взаимодополняемости работы между Советом Европы и ОБСЕ. Руководящий комитет и Комитет экспертов приняли во внимание множество текстов, в частности проект Европейской конвенции о защите национальных меньшинств, предложенный Европейской комиссией за демократию через право (также называемой Венской комиссией), австрийское предложение о дополнительном протоколе к Европейской конвенции о защите прав человека, проект дополнительного протокола к Конвенции, включающий Рекомендацию 1201 (1993) и другие предложения. Исследования нашли выражение в докладе Руководящего комитета для Комитета Министров 8 сентября 1993 года, включающем разнообразные юридические стандарты, которые могли бы быть приняты в этой области, и юридические инструменты, в которых они могли бы быть выражены. В этой связи Руководящий комитет заметил, что не существует консенсуса в интерпретации термина «национальное меньшинство».

Решающий шаг был сделан, когда главы государств и правительств Совета Европы встретились в Вене на саммите 8 и 9 октября 1993 года. Тогда было решено, что национальные меньшинства, которые волею истории обосновались в Европе, должны быть защищенными и уважаемыми, что будет являться вкладом в мир и стабильность. В частности главы государств и правительств приняли решение о вступлении в законную силу обязательств о защите национальных меньшинств. Приложение 2 к Венской декларации призывало Комитет Министров:

· в максимально короткие сроки составить проект рамочной конвенции, устанавливающий принципы, которые обяжут государства уважать и гарантировать защиту прав национальных меньшинств. Данный документ должен быть открыт для подписания странами - не членами Совета Европы;

· начать работу над проектом протокола, дополняющего Европейскую конвенцию о защите прав человек в области культуры путем обеспечения гарантий индивидуальных прав, в особенности для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

4 ноября 1993 года Комитет Министров учредил Временный комитет для защиты национальных меньшинств. Эта мера отражала решения, принятые в Вене. Комитет, состоящий из экспертов государств -членов начал работу в конце января 1994 года с участием представителей Руководящего комитета, Совета по культурному сотрудничеству, Руководящему комитета по средствам массовой информации и Европейской комиссии за демократию через право. Верховный комиссар по защите национальных меньшинств ОБСЕ и Комиссия европейских сообществ также приняли участие в качестве наблюдателей.

15 апреля 1994 года Временный комитет для защиты национальных меньшинств представил промежуточный доклад Комитету Министров, который затем был представлен Парламентской Ассамблее ( Doc . 7109). На своей 94 сессии в мае 1994 года Комитет выразил удовлетворение прогрессом, достигнутым в рамках действий, оговоренных Венской Декларацией.

Определенное количество положений Рамочной Конвенции, требующих политического арбитража и наблюдения за исполнением были разработаны Комитетом Министров (517 bis meeting of Ministers ’ Deputies , 7 October 1994).

На своих встречах с 10 по 14 октября 1994 года Временный комитет решил представить проект рамочной конвенции Комитету Министров, который утвердил текст на 95 встрече Министров 10 ноября 1994 года. Конвенция была открыта для подписания странами – членами Совета Европы 1 февраля 195 года [2].

Конвенция провозгласила защиту прав и свобод национальных меньшинств неотъемлемой частью международной защиты прав человека и сферы международного сотрудничества. К настоящему времени конвенцию подписали 39 стран [3], в том числе Российская Федерация [4].

Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1994 г. вступила в силу только 1 февраля 1998 года. Этот документ нацелен на запрет дискриминации нацменьшинств и развивает положения статьи 14 Европейской конвенции о правах человека 1950 г.

Целью Рамочной конвенции является защита прав национальных меньшинств, что закреплено в Преамбуле Конвенции. Конвенция предполагает определить основные принципы, формы и методы защиты прав национальных меньшинств. Эта необходимость, исходя из преамбулы, диктуется намерением дальнейшего развития сотрудничества между государствами-членами Совета Европы и осуществлением положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года [5].

Рамочная конвенция, прежде всего, юридически обязательный многосторонний инструмент, посвященный защите национальных меньшинств в принципе. Его цель – обозначить юридические принципы, которые предпринимают государства в области защиты прав национальных меньшинств. Совет Европы, таким образом, воплотил политический призыв Венской декларации в юридические обязательства.

Поскольку необходимо было решать различные ситуации и проблемы, выбор был сделан в пользу Рамочной Конвенции, содержащую по большей части программу - основные представления, устанавливающие цели, к которым стороны обязались стремиться. Эти программа оставляла государствам определенную свободу действий, позволяя принять во внимание конкретные обстоятельства.

Следует отметить, что Рамочная Конвенция не содержит определения «национальное меньшинство». Было решено применить прагматический подход, исходя из понимания, что на этой стадии невозможно найти определение, которое будет принято всеми странами – членами Совета Европы.

Внедрение принципов, установленных Рамочной Конвенцией должно быть осуществлено через национальное законодательство и соответствующую политику правительства. Это не предполагает признания коллективных прав. Акцент сделан на защиту отдельных лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые могут реализовывать свои права индивидуально и коллективно (статья 3, параграф 2). В данном случае Рамочная Конвенции повторяет подход, применяемый в текстах других международных организаций.  

Кроме преамбулы рамочная конвенция содержит действующую часть, которая состоит из 5 частей.

Часть 1 содержит положения, которые в общем виде оговаривают основные обязательные принципы, которые позволяют трактовать большее число других положений конвенции.

Часть 2 содержит каталог специальных принципов.

Часть 3 состоит из различных положений, касающихся толкования и применения рамочной конвенции.

Часть 4 содержит положения о наблюдении за применением рамочной конвенции.

Часть 5 включает заключительные положения, которые построены по аналогии конвенций и соглашений, заключенных в Совете Европы[6].

Рамочная конвенция направлена на уничтожение любой возможности неравенства между большинством населения и национальными меньшинствами, устанавливая равный доступ к средствам массовой информации, равную возможность выражения мнения, отправления религиозных культов и т.д. Конвенция отводит значительное место праву использовать родной язык, как в частной, так и в публичной жизни.

Обязанности по контролю над мерами, предпринимаемыми сторонами в целях реализации Конвенции возложены на Комитет министров Совета Европы.

Список использованных источников:

1. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. – М.: Славянский диалог, 2000. – C .329

2. См .: Framework Convention for the Protection of National Minorities. Explanatory Report. –http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/157.htm

3. По состоянию на 1 июля 2007 года.

4. Информационно-аналитический бюллетень «Этнический мир» [Электронный ресурс]. –http://www.assamblea.kg/partner.htm

5. Алексеева Л.Б., Жуйков В.М., Лукашук И.И. Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации: Практическое пособие. – М.: Права человека, 1996. –С.123

6. См . : Framework Convention for the Protection of National Minorities. Explanatory Report. – http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/157.htm