WEB-ресурс научно-практических конференций

Гудима Н.В.

Інститут законодавства Верховної Ради України

Проблема статусу центральних органів виконавчої влади як одна з причин недостатньої її ефективності

Починаючи від набуття Україною незалежності, в нашій державі тривають пошуки ефективної моделі системи та структури органів державного управління - від трансформації тієї системи, що дісталася державі у спадок від радянських часів, до створення нової, побудованої у відповідності до потреб нового демократичного суспільства. Однак, навіть майже через два десятки років цих процесів, система органів державного управління в Україні залишається відірваною від народу, неефективною і такою, що не відповідає у достатній мірі його інтересам. При цьому, в ході політичних перетворень, що об’єктивно обумовлюють проблеми розподілу владних повноважень, постійно виникають питання щодо віднесення тих, чи інших органів державного управління до сфери відповідного підпорядкування, зокрема щодо тієї, чи іншої гілки державної влади. У той же час, виходячи з обраного курсу на побудову в нашій країні правової держави, що закріплено положеннями Основного Закону, першочерговою залишається проблема удосконалення чинного законодавства щодо діяльності владних органів в Україні.

Актуальність дослідження полягає у необхідності визначення підходів до оцінки організаційно-правових засад діяльності органів державного управління в сучасних умовах державотворення в Україні.

Метою даного дослідження є уточнення нормативно-правового визначення взаємозв’язків окремих державних органів в системі центральних органів державного управління.

Завданням дослідження вбачається вироблення пропозицій щодо удосконалення організаційно-правових засад функціонування системи центральних органів виконавчої влади в Україні.

Відповідно до статті 8 Конституції України в нашій державі визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, при цьому, її норми є нормами прямої дії [1].

Статтею 19 основного закону закріплено положення про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Уряду щодо здійснення державного управління закріплені статтею 120 Конституції України, яка проголошує, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

У той же час, в системі органів державної влади в Україні функціонують органи державного управління, питання статусу яких, тобто віднесення їх до певної, визначеної основним законом гілки влади, викликає проблеми і суперечки. В першу чергу, це стосується саме конституційних органів державної влади, тобто тих, функціональні напрями діяльності яких безпосередньо визначаються Конституцією України, і щодо яких саме основним законом держави закріплено порядок призначення керівних осіб. Згідно з Конституцією України до таких органів державного управління віднесено, зокрема, Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення та радіомовлення України, Фонд державного майна України. Крім того, за відповідні напрями діяльності в Україні несуть відповідальність такі органи державного управління, як Служба безпеки України, Управління державної охорони, Державна комісії з цінних паперів та фондового ринку тощо, статус яких, незважаючи на його визначення актами законодавства, також викликає певні суперечності.

Безумовно, питання тлумачення положень основного закону в частині визначення та конкретизації статусу й приналежності цих органів державного управління до певної гілки державної влади є компетенцією Конституційного суду України. у той же час, на нашу думку, є доцільним розглянути окремі організаційно-правові аспекти, пов’язані з цією проблемою.

Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому, основний закон не містить інших визначень державної влади щодо будь-яких державних органів. Також, в Конституції України та чинних законах України термінологічні визначення „законодавча влада”, „виконавча влада” та „судова влада” відсутні. Відповідно, на сьогодні, наявним є лише нормативне визначення „виконавчої влади”, надане в Указі Президента України „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, згідно з яким „виконавча влада – це одна з трьох гілок державної влади, яка відповідно до конституційного принципу поділу державної влади покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки. У відносинах із законодавчою і судовою владою вона користується певною самостійністю” [2].

В той же час, органи законодавчої, виконавчої та судової влади, відповідно до статті 19 Конституції України, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Таким чином, можна стверджувати, що спеціального законодавчого визначення зміст законодавчої, виконавчої та судової влади не потребує. А віднесення органів державного управління до тої, чи іншої гілки державної влади відбувається за функціональним призначенням відповідно до дефініційного значення цих гілок за загальноприйнятим їх розумінням. Тобто, виходячи з визначених відповідними законами головних завдань, обов’язків та повноважень таких органів щодо здійснення функцій державного управління із забезпечення дотримання суб’єктами господарської діяльності актів законодавства, а не функцій прийняття цих актів або виконання повноважень із судочинства, формально можна віднести їх лише до виконавчої гілки державної влади.

Слід зазначити при цьому, що не викликає жодних питань приналежність до конкретної гілки державної влади такого органу, як Рахункова палата, оскільки конституційне визначення її діяльності щодо здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням від імені Верховної Ради України є чітким, конкретним і однозначним в частині підпорядкування, підзвітності та підконтрольності.

Функціональні напрями діяльності зазначених вище органів державного управління закріплені у відповідних законах. Винятком можна вважати лише Фонд державного майна України, Тимчасове положення про який затверджене постановою Верховної Ради України [3], а також Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, положення якої, саме як центрального органу державної виконавчої влади [4] було затверджено ще Президентом України, а після набуття чинності з січня 2006 року новою редакцією Конституції України не було переглянуто Урядом. Так само, не було вжито Кабінетом Міністрів України кроків щодо приведення до вимог нової редакції основного закону і затвердженого Президентом України Положення про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України [5].

Проте, і в цьому випадку, на нашу думку, мова може йти не про віднесення його до тої, чи іншої гілки державної влади, а виключно про уточнення і конкретизацію питань щодо його підпорядкування та виконання керівних вказівок вищого органу відповідної гілки державної влади.

У той же час, саме механізми здійснення керівництва органами, які виконують виконавчі функції, на сьогодні у вітчизняному законодавстві є недосконалими і недостатніми. В першу чергу, це стосується, на нашу думку, актів законодавства, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а саме – Закону України „Про Кабінет Міністрів України”.

На жаль, навіть за усієї довготривалої підготовки цього закону, в ньому не були чітко і однозначно прописані механізми керівництва такими органами, як зокрема, Антимонопольний комітет України, а також ряд інших. Зокрема, цим законом встановлено, що Кабінет Міністрів України сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури [6]. Однак, яким чином Уряд зможе реалізовувати цю функцію, якими важелями впливати на дії цього органу, якщо згідно із законодавством, Антимонопольний комітет України, який ще у 2003 році було фактично виведено з системи центральних органів виконавчої влади, є підконтрольним Президенту України та підзвітним Верховній Раді України [7], не встановлено.

Також, до сьогодні не визначено систему і структуру інших центральних органів виконавчої влади, питання їх взаємодії та підпорядкування, як це було зроблено Указом Президентом України у 1999 році, ще до внесення змін до Конституції України, коли виконавча гілка державної влади перебувала в його віданні і підпорядкуванні.

Все це, на нашу думку, не сприяє ефективній роботі органів виконавчої влади, їх узгодженості в діях, оскільки обумовлює певною мірою безвідповідальність за результати своєї роботи. Водночас, саме правова норма відповідальності розглядається у теорії права як один з наріжних каменів упорядкування адміністративної діяльності.

Відповідальність пов’язана з принципом еквівалентності у взаємодії між суб’єктами управління в тому випадку, якщо діяльність одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недосконалі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечуючи дію механізму виконання прав та обов’язків, відповідальність є основою існування всієї структури управлінських відносин[8, с.41]. Отже, відсутність правової норми відповідальності на певній стадії та у певному секторі здійснення виконавчої влади призводить до неможливості ефективного функціонування усієї її системи.

Виходячи з наведеного, можна зробити висновок про те, що неефективність до цього часу системи виконавчої влади в Україні значною мірою обумовлюється саме недоліками правових норм щодо визначення як самої системи органів виконавчої влади, так і їх підпорядкування, відповідальності, а також механізмів координації діяльності.

Для усунення цих недоліків необхідне чітке законодавче визначення системи органів виконавчої влади, їх структури, статусу та підпорядкованості. Вирішення цієї проблеми шляхом розробки і прийняття відповідного закону спроможне надати лише часткові результати, оскільки необхідним є внесення комплексних змін у цілу низку законів щодо діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади. Тому остаточне її врегулювання вбачається можливим шляхом проведення в Україні адміністративної реформи, про необхідність якої наголошується впродовж усіх років незалежності нашої держави.

Література :

1. Конституція України// Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30 (23.07.96) . - Ст. 141.

2. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні, Указ Президента України „від 22.07.1998 № 810/98// Офіційний вісник України . - 1999. - №21 (11.06.99) . - Ст. 943.

3. Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України: Постанова Верховної Ради України від 07.07.1992 № 2558-XII// Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 39 (29.09.92). - Ст. 581.

4. Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Указ Президента України від 12.06.1995 №446/95 // Урядовий кур'єр. - 1995. - 06, 20.06.95. - №90.

5. Про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, Указ Президента України від 25.07.2000 № 919/2000 //Урядовий кур'єр. - 2000. - 08, 03.08.2000. - №140.

6. Про Кабінет Міністрів України, Закон України від 16.05.2008 № 279-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - №25 (20.06.2008). - Ст. 241

7. Про внесення змін до деяких законів України з питань захисту економічної конкуренції, Закон України від 20.11.2003 № 1294-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004 . - № 13 (26.03.2004) . - Ст. 181

8. БандуркаО.М. Теорія і практика управління органами Внутрішніх Справ. – Х . : Вид - во Національного Університету Внутрішніх Справ, 2004. – 780с.