WEB-ресурс научно-практических конференций

К. ю. н. Єремєєва Н.В.

Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського, Севастопольський економіко - гуманітарний інститут

РЕАЛІЗАЦІЯ ЦИВІЛЬНОЇ ПРОЦЕСУАЛЬНОЇ ПРАВОСУБ'ЄКТНОСТІ ТЕРІТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

В контексті проблем місцевого самоврядування завдання захисту прав та інтересів територіальних громад у межах різноманітних за галузевою належністю правовідносин останнім часом набувають особливої значущості. Судовий порядок захисту прав є найбільш ефективним, що обумовлює актуальність дослідження механізму реалізації права територіальної громади на судовий захист порушених або оспорюваних прав чи інтересів.

Право на місцеве самоврядування гарантується і визнається Конституцією України. За ст. 140 Основного Закону місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон) територіальною громадою є жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1 Закону). Конституцією та вказаним Законом територіальну громаду віднесено до первинних суб’єктів місцевого самоврядування, тобто таких, які безпосередньо (без спеціального уповноваження) мають право вирішувати питання місцевого значення [1]. В цьому плані законодавство України пішло «дещо далі Європейської хартії про місцеве самоврядування, котра визначає місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування здійснювати регулювання й управління значною частиною суспільних справ, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення» [2]. Так, ст. 60 Закону визначає, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Таким чином, відповідно до законодавства України територіальна громада є специфічним публічно-праовим утворенням і в цій якісті може діяти у числених (цивільних, земельних, господарських та ін.) правовідносинах. Наприклад, Цивільний кодекс України (ЦК України) включає територіальні громади до кола учасників цивільних відносин, які діють у цих відносинах на рівних правах з іншими участниками (ст. ст. 2, 169). За ст. 2 Земельного кодексу України територіальні громади віднесено до складу суб’єктів земельних правовідносин. Специфічність територіальної громади як учасника вказаних відносин полягає у реалізації правосуб'єктністі особливим способом та в спеціальних формах, передбачених законом. Так, повноваження власника комунального майна здійснюються теріториальною громадою шляхом застосування спеціфічних форм реалізації публічной влади: поєднання форм безпосередньої та представницької демократії. Реалізація повноважень власника можлива, наприклад, через прийняття рішення щодо розпорядження об'єктами комунальної власності шляхом проведення місцевого референдуму; через проведення загальніих зборів, внесення місцевої ініціативи, громадські слухання [3] . Однак, як правило, територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 172 ЦК України). Участь територіальних громад у цивільних відносинах через свої органи є безпосредньою реалізацією їх цивільної правосуб'єктності. Це спеціальне положення, передбачене для цивільних відносин відповідає загальному правилу, яке міститься у ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законодавством України. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією так законодавством України, , а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. За класифікацією ст. 6 Закону ці органи віднесені до вторінних суб'єктів системи місцевого самоврядування, чиї владні повноваження мають похідний характер: вони утворюються первинними суб'єктами [4] . Отже «першоджерелом териториального інтересу є територіальна громада, а суб'єктами, через які здійснюється, реализується цей інтерес, - органи місцевого самоврядування» [5] .

Таке положеня відтворюється і при необхідності вирішення питань щодо судового захисту прав та інтересів територіальної громади. За ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК України) розгляд судами справ про захист прав чи інтересів, що виникають із цивільних, земельних, а також з інших правовідносин віднесено до цивільної юрисдикції. Одною з необхідних передумов виникнення цивільних процесуальних правовідносин є наявність правосуб'єктності як «специфічної властивости суб'єктів цивільного процесуального права, яка дозволяє їм бути носієм прав та обов'язків, вступати в цивільні процесуальні правовідносини» [6] . Однак у Главі 4 ЦПК України територіальних громад серед учасників цивільних процесуальних правовідносин не вказано. Більш того, право звернення до суду за захистом грантовано суб'єктам, позначеним як «особи». Так, за ст. 3 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. Аналіз тексту ст. ст. 28, 29 ЦПК України свідчить, що цивільна процесуальна правосуб'єктність визнається саме за особами – фізичними й юридичними. Між тим, а ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» , а ні в інших законодавчих актах територіальна громада не визначається терміном «особа» . Слід зазначити, наприклад, що будучи визанані суб'єктами цивільних відносин (ст. 2 ЦК України), територіальні громади не іменуються законодавцем особами [7] . Це пов'язано з тим, що визначення «особа» притаманно термінології законодаваства, що регулює приватно-правові відносини, на яку орієнтован і понятийний апарат ЦПК України. Будучи суб'єктами публічного права, територіальні громади не можуть ототожнюватись з приватними особами й у межах відносин приватно-правового характеру. Тому й їх цивільно-просецуальна правосуб'єктність має реалізовуватись специфічними способами.

За поширеним у юридичної доктрині уявленням цивільна процесуальна правосуб'єктність, хоча й має самостійний характер, не може бути не пов'язана з правосуб'єктністю у матеріальному праві. Це обумовлено характером зв'язку між різними галузями права і полягає в тому, що спрірні матеріальні правовідносини можуть бути предметом судового розгляду, а їх суб'єкти стають суб'єктами процесуальних правовідносин [8,9] . Якщо за загальним правилом ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» суб'єктами, через яки здійснюється, реализується інтерес територіальних громад у будь-яких відносинах є органи місцевого самоврядування, то і у цивільних процесуальних правовідносинах правосуб'єктність територіальних громад реалізується через органи місцевого самоврядування . Наділяючи представницькі органи місцевого самоврядування (відповідні ради) правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, Закон одночасно визнає за ними права юридичної особи (ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування»). Наділення органів місцевого самоврядування властивостями юридичної особи є цілком логічним і дозволяє інтегрувати їх у систему учасників цивільного процеса, за якими закон (ст. ст. 28, 29 ЦПК України) визнає здатність мати цивільні процесуальні права та обов'язки сторони, третьої особи, заявника, заінтересованої особи (цивільну процесуальну правоздатність) та здатність особисто здійснювати цивільни процесуальні права та виконувати свої обов'язки в суді (цивільну процесуальну дієздатність). У зв'язку з цим постає питання відносно процесуального становища органу місцевого самоврядування, який діє у цивільному процесі як виразник інтересу теріторіальної громади. Йдеться про поширення на такого учасника процесу основних начал цивільного процесуального права, перш за все, начал змагальності та диспозитивності.

Аналіз норм Глави 4 ЦПК України вказує, що про участь у цивільному процесі органів місцевого саморядування згадується лише в ст. ст. 45, 46 ЦПК у контектсі захисту прав, свобод та інтересів інших осіб. Так, за ст. 45 ЦПК органи місцевого самоврядування, поряд з прокурором, органами державної влади, Уповноваженим Верховної ради з прав людини, можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів та брати участь в цих справах. Конструкцією ст. 45 ЦПК охоплюються випадки так званого представництва в силу займаємої посади та надання за законом права діяти на захист прав інших осіб, коли закон не поєднує повноваження на ведення процесу і наявність матеріального права. Найбільш характерними прикаладами участі органів місцевого самоврядування у цивілному процесі у цій якісті є звернення до суду органів опіки та піклування на захист прав малолітньої, неповнолітньої особи. Переличені у ст. 45 ЦПК особи є так званими «процесуальними позивачами» і не мають матеріальної заінетересованості у результаті процесу.

Характер заїнтересованості суб'єкта у результаті справи (характер його інтересу до процесу) є одним з основних критеріїв віднесення учасніків процесу до суб'єктів, на яких поширюється дія диспозитивного начала [10]. У зв'язку з цим, можливості осіб, вказаних у ст. 45 ЦПК, впливати на рух процесу, здіснювати розпорядчи дії є обмеженими. Так, ст. 46 ЦПК передбачає необхідність з'ясуваня думки щодо заявленої вимоги особи, в інтересах якої подано заяву та яка має процесуальну дієздатність. Якщо така особа не підтримує заявлнених вимог, суд залишає заяву без розгляду. За ч. 1 ст. 46 ЦПК органі та особи, які звернулись до суду відповідно до ст. 45 ЦПК, мають процесуальни обв'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду. Чи можуть ці правила бути застосовані до будь-якого випадку участі у цивільному процесі органу місцевого самоврядування? Очевидно – ні. Діючи у матеріално-правових відносинах як юридичні особи публічного права, вони реалізують публічні інтереси територіальної громади. Інтерес територіальної громади персонифікується у діях органу місцевого самоврядування. У даному випадку йдеться не про законне представництво, а саме про компетенцію, яка встановлена публічним законодавством [11]. Тому, діючи у цивільному процесі від імені територіальної громади на виконання ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування мають як матеріальну, так і процесуальну заінтересованість у процесі , можуть займати процесуальну позицію як позивача, так і відповідача, третьої особи. На них повністю поширюється дія принципу диспозитивності.

Таким чином, процесуальна правосуб'єктність територіальних громад реалізується через органи місцевого самоврядування. Здійснючи від імені територіальної громади повноваження, надані ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вони належать до суб'єктів цивільних процесуальних правовідносин щодо яких поширюється дія принципу диспозитивності. Згідно з цим принципом органи місцевого самоврядування, діючи у цивільному процесі як позивачи, відповідачи, треті особи, наділяються широкими повноваженнями , зокрема, набувають права на свій розсуд визначати обсяг, предмет і підстави своїх вимог та змінювати їх у ході розгляду справи по суті; права розпоряджатися процесуальними правами, що впливають на динамику процесу; права розпоряджатися суб'єктивними матеріальними правами шляхом вчинення розпорядчих дій (відмова від позову, визнання позову, укладення мирової угоди). Головним завданням участі органів місцевого самоврядування у цивільному процесі в порядку ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є реалізація процесуальних прав в інтересах територіальної громади.

Література

1. Пастернак О. М. Суб' єкти муніципально-правових відносин в Україні: проблеми теорії та практики: Монографія. – Севастополь, 2008 – С. 79 .

2. Любченко П. Конституційне регулювання статусу громад: порівняльний аналіз // Вісник академії правових наук України. – 2005. - №2. – С. 84.

3. Кравець І. М. Правовий статус суб'єктів організаційно-господарських повноважень за Господарським кодексом України // Вісник господарського судочинства. – 2008. - №1. – С. 162.

4. Пастернак О. М. Зазнач. праця. – С. 79.

5. Гончаренко О. Конституційне право громадян України користуватися об'єктами державної та комунальної власності // Право України. – 2005. - №1. – С. 39.

6. Цивільне процесуальне право України: Підручник для студ. юр. спеціальностей вищих закладів освіти. - Харків, 1999 - С. 59.

7. Цивільний кодекс України: Науково-практичний коментар: У 2 ч. – К., 2004. – Ч. 1. – С. 9.

8. Штефан М. Захист прав підприємств, установ, організацій у цивільномк судочинстві: Навч. посіб. для студ. юр. вузів і фак. – К., 1992. – С. 16.

9. Викут М. А. Гражданская процессуальная правоспособность как предпосылка права на предъявление иска // Проблемы применения и совершенствования Гражданского процесуального кодекса РСФСР: Сб . науч . Трудов . – Калинин, КГУ, 1984. – С. 44.

10. Тимченко Г. П. Принципи цивільної юрисдикції: Теорія, іст орія, перспективи розвитку: Монографія. – К., 2006. – С. 235.

11. Кучеренко І. М. Юридичні особи публічного права як суб'єкти цивільних правовідносин. // Еволюція цивільного законодавства України: проблеми теорії і практики: Кол. Монографія. – К., 2007. – С. 192-193.