WEB-ресурс научно-практических конференций

К.э.н. Солдаткин С.Н.

ГОУ ВПО "Хабаровская государственная академия экономики и права", Российская Федерация

бюджетное законодательство и формирование Региональной долговой политики: опыт россии

Мировой финансовый кризис не мог не отразиться на состоянии российской бюджетной системы. На фоне сложившегося дефицита федерального бюджета дефицитность региональных бюджетов уже не кажется чем-то необычным: для большинства субъектов РФ и муниципальных образований эта проблема приобретает всё большую актуальность.

В настоящее время бюджетная система России состоит из четырех автономно функционирующих уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных районов и бюджетов поселений. Каждый субъект РФ самостоятельно формирует свою региональную экономическую политику с учётом географического положения, природно-климатических и социально-экономических особенностей, имеющегося ресурсного потенциала. При этом функции координации и контроля закреплены за федеральным правительством, в частности за Минрегионразвитием РФ, Минфином РФ.

Бюджет субъекта РФ представляет собой основной финансовый план региона, имеющий силу закона. Через региональный бюджет в виде налоговых и других обязательных платежей мобилизуются средства предприятий различных форм собственности, фондов и частично доходы населения.

В России продолжается регионализация экономических и социальных процессов, предполагающая постепенную передачу функций регулирования социально-экономических процессов от федерального центра к региональным. На региональные бюджеты возлагается ответственность за финансовое обеспечение реализации органами управления субъекта РФ задач комплексного развития региона, пропорционального развития производственной и непроизводственной сфер и т.п. От степени обеспеченности финансовыми ресурсами территории зависит выполнение финансовых программ по развитию здравоохранения, образования, культуры, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы. Поэтому в расходной части бюджетов субъектов РФ значительный удельный вес отводится содержанию ЖКХ, развитию образования, культуры, здравоохранения и физической культуры, проведение активной социальной политики.

Это ведёт, с одной стороны, к усилению роли региональных бюджетов, а с другой, – к увеличению нагрузки на них.

В условиях дефицитности региональных бюджетов осуществление взвешенной региональной долговой политики предполагает поиск субъектами РФ дополнительных источников получения финансовых ресурсов помимо доходов (налоговых и неналоговых) и получаемых из федерального бюджета безвозмездных перечислений. Справедливости ради стоит заметить, что и немногочисленные «профицитные» регионы России сегодня также не могут быть полностью гарантированы от случаев, когда необходимо хотя бы на короткие промежутки времени прибегнуть к дополнительным финансовым источникам.

Для покрытия дефицита бюджета, временного кассового разрыва власти субъектов РФ прибегают к осуществлению заимствований, что неизбежно приводит к образованию субфедерального долга.

В соответствии с российским бюджетным законодательством под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путём выпуска государст-венных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ (ст. 103 Бюджетного кодекса РФ). При этом заимствования субъекта РФ могут быть внутренними или внешними.

В прежней редакции БК РФ (до 01.01.2008 г.) государственные заимствования субъектов РФ определялись как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ как заёмщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств. Таким образом, в понятие заимствований ранее включалось и предоставление гарантий субъектами РФ. В действующей редакции БК РФ гарантии субъектов РФ рассматриваются обособленно, что, вполне обоснованно, так они ведут к образованию не прямых, а условных (косвенных) долговых обязательств.

Порядок осуществления внешних заимствований субъектов РФ (за ис ключением внешних облигационных займов) устанавливается Правительством РФ. Выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса и Федерального закона от 29 июля 1998 г . № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (ст. 104 БК РФ). З аимствования, осуществляемы субъектам РФ у Российской Федерации в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), не являются внешними и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ либо финансовому органу субъекта РФ.

Надо учитывать, что БК РФ накладывает ограничения на масштабы заёмной деятельности субъектов РФ: предельный объём заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета субъекта и (или) погашение долговых обязательств бюджета (статья 106).

Поступления в бюджет субъекта РФ средств от заимствований учитываются в источниках финансирования дефицита бюджета путём увеличения объёма таких источников. Поступления в бюджет от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ в сумме, превышающей номинальную стоимость, поступления, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся на уменьшение расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в текущем финансовом году (статья 113 БК РФ).

Предоставление гарантий от имени субъекта РФ по сути не является заимствованием в чистом виде, так как не ведёт к образованию дополнительных бюджетных средств. Тем не менее механизм финансового (денежного) поручительства является важным элементом региональной долговой политики в том смысле, что результатом его становится образование косвенного (условного) долга именно у субъекта РФ. В ряде случаев за счёт расходной части бюджета субъекта РФ могут быть произведены реальные расходы на исполнение гарантий (например, в случае неплатёжеспособности принципала).

Важным моментом при построении эффективной региональной долговой политики является определение границ «долговой ответствен-ности» субъекта РФ. По российскому бюджетному законодательству такая ответственность проявляется в том, что долговые обязательства субъекта РФ, во-первых, обеспечиваются полностью и без условий всем имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ и составля-ющим его казну; во-вторых, исполняются за счёт средств бюджета субъекта РФ. При этом Российская Федерация не несёт ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства ею не были гарантированы.

В свою очередь субъект РФ не несёт ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.

Предельный объём государственного долга субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом о бюджете. Законода тельный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе в целях управления долгом утвердить дополнительные ограничения. При этом Бюджетный кодекс РФ ограничивает размер п редельного объёма государственного долга субъекта РФ утверждённым общим годовым объёмом доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений (ст. 107).

Важным условием реализации эффективной долговой политики является выделение в расходной части бюджета субъекта РФ средств на обслуживание и погашение государственного долга субъекта РФ.

Здесь были рассмотрены лишь те элементы региональной долговой политики, которые достаточно чётко регламентируются российским бюджетным законодательством. Стоит отметить, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствует определение понятия «долговая политика». К числу недостаточно проработанных понятий, составляющих содержание долговой, в частности региональной политики, можно, на наш взгляд, отнести «управление долгом».