WEB-ресурс научно-практических конференций

Бондаренко Е.И.

Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда , Российская Федерация

АНАЛИЗ СОДЕРЖАНИЯ КРИТЕРИЕВ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Аудит эффективности для России является относительно новым направлением деятельности органов государственного и муниципального аудита. Основы концепции аудита эффективности в нашей стране были заимствованы из зарубежного опыта, в частности канадского, где практика государственного аудита насчитывает уже более сотни лет. При этом важно отметить, что такое направление, как аудит эффективности, считающееся в Канаде одним из важнейших в рамках как государственного, так и муниципального аудита, несомненно, вносит свою лепту в благосостояние страны – Канада занимает одно из ведущих мест среди крупнейших держав по основным макроэкономическим показателям [1, с. 4]. Однако, применение этого типа аудита на российской почве имеет свои особенности и сложности. Повышенный интерес к идее внедрения аудита эффективности в практику российских контрольно-счётных органов в последнее время объясняется проведением в стране бюджетной и административных реформ и, как следствие, необходимостью всемерно активизировать всю систему государственного и муниципального финансового контроля ввиду ограниченности финансовых ресурсов государства. Аудит эффективности же призван оценивать результативность использования бюджетных средств.

Аудит эффективности в общем виде – это независимое исследование (оценка) эффективности и результативности правительственных мероприятий, программ или организаций с точки зрения их экономичности и соответствия целям совершенствования [2, с. 216]. С.В. Степашин отмечает, что для оценки экономичности, эффективности и результативности всех действий правительства необходим аудит, который исследует и оценивает то, что может способствовать рационализации государственных расходов, улучшению государственных услуг, повышению подотчётности правительства и качества управления [2, с. 216].

В процессе аудита эффективности должна проверяться как производственная, так и функциональная деятельность организации и, соответственно, оцениваться её прямые и косвенные социальные результаты. Оценка тех или иных достигнутых результатов осуществляется путём их сравнения с критериями оценки эффективности, выбранными в соответствии с целями проверки, и на этой основе определяется эффективность использования государственных и муниципальных средств [3].

Критерии проверки представляют собой объективные и выполнимые стандарты качества работы и контроля, с помощью которых можно осуществить оценку и анализ соблюдения соответствующих правовых норм и законов, адекватности имеющихся систем и процедур, результативности и рентабельности расходования средств. По мнению С.Н. Рябухина, критерии аудита можно определить как достижимые уровни функционирования и контроля, которые позволяют оценить адекватность практических методов работы и степень экономии, производительности и эффективности программ или экономических операций объекта аудита. Они отражают нормативную (т.е. желательную) модель контроля для рассматриваемого объекта, представляя собой разумные и обоснованные ожидания относительно того, «что должно иметь место» [4, с. 114].

Однако в российском праве в отношении аудита эффективности расходования средств государственного или муниципальных бюджетов не существует чётких формулировок целей, конечных результатов использования бюджетных средств и конкретных критериев оценки его эффективности. Г.Н. Анисимова считает, что отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней является одним из важнейших факторов, сдерживающих полноценное внедрение аудита эффективности в России [5, с. 19], и с ней трудно не согласиться. Действительно, если не ясно, что и как оценивать, органы аудита не могут эффективно работать по данному направлению.

Согласно Стандарту финансового контроля СФК 104, критерии оценки эффективности представляют собой качественные и количественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных и муниципальных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством эффективного использования государственных или муниципальных средств [6, с. 175]. Предполагается, что критерии аудита разрабатываются на стадии предварительного исследования, а по мере его проведения они принимают более конкретный характер. К моменту завершения предварительного исследования эти критерии должны быть достаточно детальными и конкретными, чтобы стать реальным инструментом на этапе практического проведения аудита. Нормативно-правовые акты не содержат положений, которые могли бы более точно сориентировать органы государственного и муниципального аудита в выборе конкретных критериев оценки. Причина этого в том, что каждый непосредственный объект аудита эффективности – т.е. деятельность какого-либо государственного или муниципального органа, связанная с расходованием средств государственного либо, соответственно, муниципального бюджета – обладает собственной спецификой. Следовательно, критерии оценки не могут быть одинаковыми во всех случаях, они должны подбираться каждый раз с учётом особенностей объекта проверки. Однако такое положение вещей приводит к сильному влиянию субъективных представлений сотрудников органов государственного и муниципального аудита о целесообразном – нецелесообразном, экономичном – неэкономичном, эффективном – неэффективном и т.п. на формирование критериев оценки. В итоге при аудите эффективности сходных по общим показателям объектов различными органами аудита одинаковые действия могут получить полярно противоположную оценку в результате применения различающихся субъективных критериев. При этом нарушение единообразия не самая неприятная проблема, гораздо хуже то, что могут выявляться нарушения, не имеющие место в действительности, а это как минимум не соответствует задачам, стоящим перед органами государственного и муниципального аудита. Из сказанного вытекает необходимость разработки научными работниками ориентиров для сотрудников органов государственного и муниципального аудита, которые направили бы их деятельность по формированию критериев оценки в верное русло, с возможным последующим правовым закреплением этих ориентиров-принципов. Данная проблема обсуждается в научной литературе уже давно [7]. Указание на необходимость соответствия критериев оценки задачам аудита эффективности – «определение экономности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств по каждому объекту» [8, с. 105] – не является достаточным, содержание составляющих – таких как эффективность, экономность, результативность, действенность и т.п. – должно быть раскрыто максимально исчерпывающим образом. А.Н. Саунин также считает, что «в Бюджетном кодексе необходимо дать чёткое определение понятий экономичности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств» [9, с. 141].

Эффективность предполагает получение максимальных непосредственных результатов от использования конкретного объёма ресурсов при обеспечении приемлемого качества, а также минимизацию затрат для получения данного количества и качества полученных результатов. «Эффективность использования государственных средств, – пишет С.В. Степашин – может характеризоваться с различных сторон и включать, в зависимости от целей проверки, определение экономности и продуктивности использования государственных средств, а также результативности её деятельности по выполнению поставленных задач» [2, с. 222]. Перечисленные категории составляют сущность т.н. «оперативных» критериев эффективности [4, с. 120] ­ т.е. общих, ориентировочных, «настраиваемых» на конкретную ситуацию.

Результативность использования государственных и муниципальных средств характеризуется степенью соответствия фактических результатов деятельности проверяемой организации запланированным результатам.

Экономность использования государственных или муниципальных средств означает достижение проверяемой организацией заданных результатов с использованием наименьшего объёма государственных либо, соответственно, средств или наилучшего результата с использованием заданного объёма государственных (муниципальных) средств [10]. Экономным, считает С.В. Степашин, является такое использование ресурсов, когда фактическая стоимость единицы ресурса будет меньше плановой, либо меньше чем стоимость аналогичного ресурса, используемого иными организациями для производства аналогичных услуг [2, с. 223]. Здесь следует упомянуть об одной интересной тоске зрения, которую высказывает А.В. Соловьёв. Он утверждает, что «аудит эффективности» как новое понятие в российской финансовой науке и практике пострадало от сложностей перевода с английского на русский язык. В западных странах (которые А.В. Соловьёв посещал для обмена опытом) понятие «эффективность» ближе всего к понятию « рентабельность » в нашем понимании [11, с. 103]. Понятие «рентабельный» подразумевает под собой «оправдывающий расходы, не убыточный» [12, с. 676]. Таким образом, зарубежные органы государственного и муниципального аудита решают менее масштабные проблемы. Этот факт порождает сомнения в правильности всей концепции государственного и муниципального аудита эффективности, принятой в России.

Продуктивность использования государственных и муниципальных средств определяется соотношением между выпуском продукции, объёмом оказанных услуг и другими результатами деятельности проверяемой организации и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Показателями продуктивности являются, например, стоимость одного квадратного метра жилья, одного километра асфальтированного полотна, обслуживания одного пациента. Использование государственных и муниципальных средств будет продуктивным в том случае, когда затраты на единицу произведённой продукции и оказанной услуги или же объём продукции и услуг на единицу затрат будут равны или меньше запланированных (при отсутствии нормативов эти соотношения сравниваются с аналогичными соотношениями в предшествующий период либо в другой организации).

Таким образом, объекты аудита эффективности расходования государственных и муниципальных ресурсов являются сложными многокомпонентными структурами (в плане получения возможных эффектов). При проведении анализа эффективности приходится учитывать большое количество взаимосвязанных факторов, поэтому чтобы минимизировать субъективизм в выборе критериев их оценки, требуется правовое установление более или менее общих критериев аудита эффективности расходования средств бюджета.

Список использованных источников:

1.     Козырин А.Н. Управление Генерального аудитора: канадский опыт аудита эффективности / А.Н. Козырин // Публичные финансы и финансовое право: Сборник статей / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Готика, 2005.

2.     Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего / С.В. Степашин. – М.: Наука, 2008.

3.     Такой подход отражает метод «бенчмаркинга», применяемый в процессе анализа информации. Под термином « benchmark » понимают экспертный стандарт, предварительно определённый образец, используемый в качестве контрольной точки, а « benchmarking » – это «поиск лучших методов которые ведут к улучшению деятельности» (Сamp R.C. Benchmarking. The Search for Industry Best Practices That Lead to Superior Performance. – ASQC Industry Press, Milwaukee , Wisconsin , 1989).

4.     Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов / С.Н. Рябухин. – М.: Наука, 2004.

5.     Анисимова Г.Н. Особенности перехода от финансового аудита к аудиту эффективности использования государственных средств Российской Федерации / Г.Н. Анисимова // Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. В.А. Двуреченских. – М.: Финансовый контроль, 2004.

6.     Стандарт финансового контроля СФК 104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. – 2009. – № 7 (139).

7.     Табунщикова Т.Ф. Аудит эффективности использования бюджетных средств: некоторые теоретические аспекты [Электронный ресурс]/ Т.Ф. Табунщикова // Налоги. Инвестиции. Капитал. – 2006. – № 4-6.   – Режим доступа:   http://nic.pirit.info/200612/095.htm.

8.     Можей И.В. Эффективность расходования муниципальных средств / И.В. Можей // Вестник АКСОР. –   2009. – № 1.

9.     Саунин А.Н. Применение аудита эффективности контрольно-счётными органами / А.Н. Саунин // Вестник АКСОР. – 2009. – № 4.

10.       В ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) это называется принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/budget/56_6.html#p768.

11.       Соловьёв А.Н. Аудит эффективности расходов муниципального бюджета / А.Н. Соловьев // Вестник АКСОР. – 2008. – № 3.

12.       Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И.Ожегов, Н.Ю. Шведова. – М.: Азбуковник, 1999.