WEB-ресурс научно-практических конференций

К.іст.н. Носенко О.В.

Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля, Україна

ВЗАЄМОДІЯ ЗЕМСЬКИХ УСТАНОВ ТА ОРГАНІВ МІСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СФЕРІ СОЦІАЛЬНОЇ ДОПОМОГИ ТА ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ

Пошук на сучасному етапі оптимальної моделі місцевого самоврядування, яка повинна передбачати ефективну взаємодію різних його видів, актуалізує вивчення історичного досвіду взаємовідносин земських установ та органів міського громадського управління наприкінці ХІХ – на початку ХХ ст.

Збільшення соціально-господарських потреб спонукало проведення реформ місцевого управління 1860–1870-х рр., унаслідок яких значні повноваження дістали земські та громадські (міські) органи місцевої влади. Знання та врахування історичного досвіду організації і здійснення діяльності земського і міського самоврядування на українських землях, які входили до складу Російської імперії, – необхідна умова успішності реформи місцевого самоврядування в сучасній Україні, в тому числі й у сфері соціальної допомоги та захисту населення, яке має низький рівень життя.

Показовим є питання взаємовідносин між земствами та містами в справі суспільної опіки над малозабезпеченими, невиліковно хворими, сиротами та ін. Турбота про соціально незахищені категорії населення була у віданні земських та міських установ, однак не належала до їх обов'язкових витрат. У законоположеннях практично були відсутні вказівки про розподіл обов'язків земств та міст у питаннях суспільної опіки. Правлячий Сенат у своїх роз'ясненнях констатував, що саме земські установи є правонаступниками колишніх Приказів громадської опіки, а міста, за винятком виділених в окремі земські одиниці, не обтяжені відповідними зобов'язаннями. При цьому підкреслювалося, що такий стан справ не можна вважати задовільним, і необхідно правильно розподілити обов'язки та фінансовий тягар у справі суспільної опіки між земствами, містами та казною. Приміром, зауважувалося у міркуваннях головного управління у справах місцевого господарства, міста у багатьох випадках взагалі не беруть участі в турботі над підкинутими дітьми [1]. Так, на Київщині загальногубернська організація опіки підкинутих дітей була представлена Сирітським будинком та притулком-яслями. Обидва заклади знаходилися в м. Києві. Притулок-яслі турбувався про немовлят, підкинутих чи позбавлених опіки батьків, до досягнення ними 12-літнього віку. На 1 січня 1904 р. таких дітей налічувалося приблизно 2500, а на початку 1907 р. – вже майже 4 тис. У Київському сирітському будинку виховувалися діти, старші 7 років. При досягненні 12-літнього віку, вони розподілялися, за рахунок земських стипендій, на навчання чи службу. На 1 січня 1904 р. в будинку утримувалася 51 сирота, а на початок 1907 р. – 4927. Міське громадське управління Києва, дотримуючись думки, що притулок-яслі та сирітський будинок були передані земським установам від Приказу громадської опіки, а також зважаючи на неможливість з'ясування того, яка кількість підкинутих дітей надходить від жителів міста, участі у фінансуванні цих закладів не брало. На утримання немовлят у притулку та виплати годувальницям у селах земським управлінням Київської губернії асигновано у 1904 р. 73 тис. рублів, а в 1906 – вже більше 90 тис. рублів, а на виховання дітей у сирітському будинку та стипендії для них у навчальних закладах, відповідно, 16 та 34 тис. рублів [2].

Основними, пріоритетними напрямами допомоги населенню земським і міським самоврядуванням були: доброчинні заклади для піклування і виховання дітей і заклади дешевого і безкоштовного харчування. Найгірше розв'язувалися проблеми надання медичної допомоги дітям і організація трудової допомоги і працевлаштування для працездатних людей, що потребували допомоги. Значна частина цих доброчинних закладів розташовувалася в губернських містах, що робило їх малодоступними для основної маси населення імперії. У 1898 р. загальна кількість тих, хто тією чи іншою мірою користувалися послугами доброчинних установ, становила 7077129 осіб [3].

Проте очевидна недостатність і закономірна обмеженість можливостей власне земського піклування в Росії в розглянутих напрямах і формах примушували представників земської громадськості шукати нових напрямів діяльності органів місцевого самоврядування стосовно надання громадської допомоги нужденним. У низці губерній ці пошуки виливалися в публічні дискусії. Невизначене розуміння завдань доброчинності змушувало деякі земства акцентувати свою діяльність на переписі неімущих, аналізі економічних умов їхнього життя. Головним підсумком дискусії стало рішення про умовне розділення нужденних на дві категорії: працездатні і немічні. Для першої категорії передбачалася переважно допомога трудова, тобто пошук роботи, а для другої – утримування в притулках, богадільнях тощо. При цьому акцентувалася увага на необхідності співпраці з міським самоврядуванням, яке мало певний досвід у сфері організації профілактичної допомоги нужденним у досить різноманітних формах. Вивчивши та проаналізувавши зміст і особливості фінансового забезпечення, стан матеріальної бази і організаційних засад земської допомоги, основних форм і напрямів, в яких земства реалізували свій обов'язок з піклування про нужденних у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст., можна зазначити, що у фінансовому відношенні у справі організації необхідної допомоги населенню, що її потребує, земства були поставлені Земським положенням 1864 р., а пізніше і редакцією 1890 р., в значно гірші умови порівняно з Приказами громадського піклування. Різке звуження тієї прибуткової бази, яка склалася в період діяльності Приказів громадського піклування і законодавча обмеженість кола джерел формування бюджету земств, разом із наявністю значної кількості життєво важливих статей витрат, а також випадковий, безсистемний характер дотаційної політики держави в умовах існування величезної кількості людей, що потребували допомоги, багато в чому зумовили недостатність результатів діяльності земств у сфері громадської турботи за нужденними і перш за все у сфері організації якісного ефективного громадського піклування.

По країні в цілому міські установи трудової допомоги налічували одиниці. Коштів на цю справу виділялося недостатньо або зовсім не виділялося, тому влаштування таких і інших закладів соціального спрямування вважалося правом, а не обов'язком органів місцевого самоврядування. Ініціатива відкриття подібних закладів належала приватним доброчинним товариствам. Один із перших будинків працелюбності був заснований камер-юнкером А. Демидовим. Подальшому їх поширенню сприяв барон Буксгевден, який у 1887-1888 рр. за дорученням міністра внутрішніх справ відвідав багато міст, пропагуючи ці заклади. Ці заклади почали відкриватися по всій Російській імперії, у тому числі і в Україні. У 1894 р. вони вже діяли у Києві, Херсоні, Полтаві та Чернігові. Усі вони були окремими закладами, не пов'язаними між собою. Для того щоб координувати дії таких закладів, у 1895 р. було прийнято Положення про Попечительство над будинками працелюбності [4]. Мета цього Попечительства полягала в тому, щоб сприяти заснуванню нових будинків працьовитості та надавати фінансову допомогу у разі необхідності. Будинки працелюбності в Російській імперії відкривались або спеціальними товариствами, відомими під назвою опікунських чи попечительських, або іншими доброчинними закладами; інколи їх відкривали міські думи та земські установи. Перед будинками працелюбності були покладені завдання щодо допомоги бідним виписаним з лікарень, звільненим з місць позбавлення волі, особам, що опинилися у крайній скруті та не маючим грошей для існування шляхом забезпечення їх роботою та притулком [5]. У Харкові будинок працелюбності було відкрито 22 грудня 1896 р. [6]. Заклад було розраховано на 150 осіб. Дозволялось організовувати при будинках допоміжні заклади. Так, у статуті попечительського товариства Харківського будинку працелюбності зазначалося, що товариство може влаштовувати їдальню, нічліжку, богадільню для старих калік із застосуванням посильної для них праці, ясла, трудовий притулок для підлітків із навчанням їх молитвам, грамоті, письму, рахунку, кресленню та малюванню та іншим галузям знань та техніки, які мають відношення до організованих при будинку працелюбності ремесел та занять, контору для реєстрації нужденних, касу трудової допомоги, а також інші заклади які відповідають призначенню товариства.

Недостатню за обсягом статистику щодо організації допомоги нужденним по лінії органів міського самоврядування можна пояснити не тільки недостатньою розвиненістю цієї сфери діяльності більшості муніципалітетів, але й тим, що затребувана часом і соціально-економічною ситуацією ця допомога в містах надавалася, хай і не в необхідному обсязі, і з інших, що стали вже традиційними, джерел. З одного боку, доброчинність здійснювалася централізованими державними інститутами і місцевими органами самоврядування, підвладними державній владі, а з іншого – громадськими організаціями і приватними особами. Часто ті або інші принципи в цій сфері реалізовувалися в результаті їх спільної діяльності.

Усе це не викликає сумніву, що в цілому цей історичний досвід щодо організації трудової допомоги містить у собі раціональне зерно, що є величезним практичним інтересом щодо вдосконалення існуючої моделі надання соціальної допомоги та її оптимізації.

Список використаних джерел:

1.      ЦДІАУК. – Ф. 442. – Оп. 664. – Спр. 35. – Арк. 52-55.

2.      Отчет о деятельности земского управления Киевской губернии за первое трехлетие его существования. 1904-1907 гг. – С. 296, 404.

3.      Сухоруков М. Социальная работа в России / М. Сухоруков // Социальная защита. – 1995. – № 6. – С. 128-132.

4.      Дмитриев М. Н. Дома трудолюбия / М. Н. Дмитриев. – СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1900. – 264 с.

5.      Мельников В. П. История социальной работы в России : учебное пособие / В. П. Мельников, Е. И. Холостова. – 2-е изд. – М., 2004. – С. 258.

6.      ДАХО. – Ф. 508. – Оп. 1. – Спр. 6. – Арк. 5.