WEB-ресурс научно-практических конференций

Д.э .н Юшин С.А.

ННЦ «Институт аграрной экономики», г . Ки ев , Украина

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – СОСТАВЛЯЮЩАЯ ГОСУДАРСТВА ИЛИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА?

Резолюция ООН (01.07.2000 г.) утверждает, что гражданское общество способно играть важную роль в планировании, организации и предоставлении социальных услуг на основе сотрудничества с национальным правительством. Но возникает вопрос: чем же в институциональном плане является гражданское общество? Если исходить из распоряжения Кабинета Министров Украины № 1035-р ( 2007 г .), туда входят общественные организации, профессиональные и творческие союзы, различные организации (работодателей, благотворительные, религиозные), негосударственные СМИ, непредпринимательские общества и учреждения. Минюст Украины в разъяснении 24.01.2001 г. ввел туда и органы самоорганизации населения. И возникает коллизия. Ведь в Законе Украины “Об органах самоорганизации населения” ( № 2625) делегированные полномочия органов самоорганизации населения – это полномочия совета, которыми он дополнительно наделяет орган самоорганизации населения. И отнесение этих органов к институтам гражданского общества как бы тождественно отнесению к этим институтам всей системы местного самоуправления. Закон Украины “Об основах внутренней и внешней политики” ( № 2411, 2010 г .) указывает, что формирование в Украине институтов гражданского общества предполагает усиление взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и общественных организаций. И здесь непонятно, на какой стороне “играет” местное самоуправление – на стороне государства или на стороне общественных организаций? В первом случае – оно принципиально не может институтом гражданского общества (тем более, когда Классификация институциональных секторов экономики Украины относит органы местного самоуправления к подсектору S.1312, т. е. к региональным и местным органам государственного управления). А во втором – местное самоуправление как бы становится ключевым “игроком” системы институтов гражданского общества.

Как говорит классика: онтогенез повторяет филогенез (эволюция индивида повторяет эволюцию вида). Безусловно, независимая Украина в определенной степени продолжает советскую правовую традицию. Не давая оценки данной традиции, считаем в данном аспекте полезным кратко осуществить ее обзор.

Конституция СССР 1923 г . провозгласила, что Верховным органом власти СССР является съезд Советов ( представителей городских Советов и Советов городских поселений – 1 депутат на 25000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов – 1 депутат на 125000 жителей), а в период между съездами Советов – Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК), состоящий из Союзного Совета и Совета Национальностей. ЦИК СССР образовывал Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР – исполнительный и распорядительный орган ЦИК СССР, а при СНК (для борьбы с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом) учреждалось Объединенное Государственное Политическое Управление (ОГПУ), председатель которого входит в СНК с правом совещательного голоса. Как видим, с формальной точки зрения, на первом этапе становления СССР государство (законодательная и исполнительная власть) было, как бы, поглощено местным самоуправлением.

Что ж, идеи В.Ленина о новом типе государственной власти ( вся власть Советам и в центре и на местах; Советы суть новый государственный аппарат; Советы должны превратиться в органы, регулирующие все производство России; масса, аппарат должен быть связан с массами, должен ее представ лять, Советы … гораздо ближе к массам; Советы суть высшая форма демократизма) формально были реализованы. Но если в 1905 г . В.Ленин утверждал, что нецелесообразно было бы со стороны Совета примыкать всецело к одной какой-либо партии, то после 1917 г . он стал на позицию диктатуры одной партии: мы, партия большевиков, Россию убедили. Мы Россию отвоевали, – … у эксплуататоров для трудящихся. Мы должны теперь Россией управлять; м ы оставляем за собой государственную власть, только за собой ; государство, это – мы, … коммунисты. Иначе говоря, на начальном этапе становления СССР возникло формальное подобие двоевластия, которое, естественно долго не могло существовать. И Конституция СССР 1936 г . хотя и признавала Высшим органом государственной власти СССР Верховный Совет СССР (статья 30), но при одновременном признании КПСС руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных (статья 126). Об этом же говорила и знаменитая статья 6 Конституции СССР 1977 г .: КПСС – это руководящая и направляющая сила советского общества, а также и ядро его политической системы, всех государственных и общественных организаций.

Важно и то, что в Конституциях СССР 1923 г . и 1936 г . сама категория “самоуправление” вообще не встречается. В Конституции СССР 1977 г . она рассматривается лишь как “ общественное коммунистическое самоуправление”.

В 1990 г . в СССР принимается Закон “Об общих основах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (№ 417), где в статье 1 местное (территориальное) управление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц. В статье 2 также упоминаются и органы территориального общественного самоуправления. В статье 4 говорится и об объединении местных и государственных интересов. Иначе говоря, миссией местного самоуправление виделось выполнение им функции “среднего звена” (посредника) между населением и государством.

По сути, принятие данного Закона СССР № 417 знаменовало преодоление предшествующего этапа «поглощения» государства коммунистической элитой. Как известно, В.Ленин после 1917 г . многократно исповедовал экстремизм по формуле «или-или»: « Середины нет. О середине мечтают попусту барчата, интеллигентики , господчики, плохо учившиеся по плохим книжкам. Нигде в мире середины нет и быть не может. Либо диктатура буржуазии …, либо диктатура пролетариата. Кто не научился этому из истории всего XIX века, тот – безнадежный идиот ». Хотя как же тогда понимать социализм как фазу между капитализмом и коммунизмом? Как известно, В.Ленин утверждал, что только понимание «Логики» Г. Гегеля позволяет разобраться в «Капитале» К.Маркса. Но ведь Г.Гегель рассматривал государство как первое , внутри которого семья развивается в гражданское общество: 1) природный дух – семья; 2) гражданское общество; 3) государство. Гражданское общество, как среднее между семьей и государством, содержит: 1) систему потребностей; свободу и правосудие; внимание к особенному интересу как к общему с помощью корпораций. Здесь моральное возвращается в гражданское общество как имманентное; это и определяет корпорацию, которая вместе с семьей составляет второй этический корень государства [1]. Вот это «среднее между семьей и государством», т. е. гражданское общество, В.Ленин, как и вожди французской революции 1791 г ., исключил из своей схемы построения государства. Для его «государственного капитализма», поглощающего всех и все, гражданское общество было врагом. Считая себя диалектиком, В. Ленин все же проигнорировал методологическое положение Аристотеля о том, что « надо прежде всего исследовать, из чего состоит промежуточное между противоположностями» [2], и предупреждения его: для этической добродетели губительны и недостаток, и излишество; в любом деле трудно держаться середины [3]; государство при постоянно усиливающемся единстве перестанет быть государством; то, что составляет единство, заключает различие по качеству (принцип взаимного воздаяния спасителен для государств); невозможным окажется создание государства без разделения и обособления входящих в его состав элементов либо при помощи фратрий и фил; именно те государства имеют хороший строй, где средние представлены в большем количества, где они – в лучшем случае – сильнее обеих крайностей или по крайней мере каждой из них в отдельности, и когда за отсутствием средних граждан неимущие подавляют своей многочисленностью, государство оказывается в злополучном положении и быстро идет к гибели [4].

Как видим, в отличие от В. Ленина, Аристотель и Г. Гегель предлагали не тотальное доминирование государства (или отдельного класса) над прочими членами сообщества, а меру и гармонию в отношениях всех граждан и классов: гражданское общество (средний класс) и местное самоуправление (фратрии и филы). Следовательно, именно дисгармония и паралич гражданского общества, как и местного самоуправления, явились основной причиной распада СССР.

Постановление Верховного Совета УССР (№ 1427, 1991 г .), в котором провозглашена государственная независимость Украины, строилась на основе права на самоопределение. В 1990 г . был принят Закон УССР «О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении» (№ 533), который, по сути, дублировал Закон СРСР № 417. В 1994 г . был принят Закон Украины «О формировании местных органов власти и самоуправления» (№ 3917), который лишь уточнял отдельные стороны Закона УССР № 533.

Принятая в 1996 г . Конституция Украины статьей 7 гарантирует местное самоуправление в Украине, а в разделе II приводится перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Статья 92 говорит о том, что основы местного самоуправления определяются исключительно Законами Украины. А в статье 140 Конституции указывается, что местное самоуправление является правом территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и Законов. Но Конституция не прописывает механизм учета местных интересов в процессе реализации указанной статьи 92.

В 1997 г . был принят Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (№ 280), где прописываются отношения местного самоуправления с гражданами и предприятиями, местными государственными администрациями и т. д. Но там, опять-таки, не прописан механизм “прямых и обратных связей” между местным самоуправлением и единым органом законодательной власти. Нео бходимость нахождения такого механизм осознается на уровне высших органов государственной власти. Так, в 2001 г . Указом Президента Украины №50 введено Положение о Национальном Совете по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и местного самоуправления. В том же году Указом Президента Украины № 749 была принята Программа государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине, где первую позицию в ее целях занимает укрепление основ гражданского общества.

В 2003 г . Постановление Верховного Совета Украины № 939 поднимает вопрос о необходимости четкого размежевания полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, т. к. последние из-за большого количества т. н. делегированных полномочий по сути лишены организационно-правовой самостоятельности. Это актуализирует вопросы поиска форм повышения самостоятельности местного самоуправления и его главных элементов в решении вопросов местного и регионального развития.

В 2005 г . Постановление Верховного Совета Украины № 3227 уже прямо говорит о том, что народовластие в Украине переживает глубокий системный кризис, признаком которого является недостаточная способность органов власти обеспечить адекватное участие народа в управлении общественно-политическими и социально-экономическими процессами в государстве. Для выхода из такого положения предлагается децентрализация власти в Украине, а науке – осуществить разработку соответствующих проблем, в т. ч. проблем, которые связаны с государственным строительством, усовершенствованием политической системы и с дальнейшим развитием гражданского общества.

Выводы . Украина ищет пути выхода из «институциональных ловушек», доставшихся ей от СССР. Вопрос в том, сколько времени требуется для этого. В.Ленин предлагал «догнать и перегнать» развитые страны. И.Сталин указывал, что СССР отстает от них на 50-100 лет [5]. Возможно, это лишь перефраз тезиса А.Смита : естественные препятствия для введения лучшей системы могут быть устранены лишь в результате продолжительного труда и бережливости, и должно пройти не менее полстолетия или, может быть, даже целое столетие, прежде чем возможно будет во всех частях страны совершенно оставить старую систему, которая постепенно отмирает [6]. СССР существовал 74 года (среднее между 50 и 100). Но ведь он и исчез именно по той причине, что там не была найдена гармония между семьей, гражданским обществом и государством. И начинать такой поиск следует с уяснения истинной роли системы местного самоуправления в обществе и государстве эпохи модерна (или пост-модерна ).