WEB-ресурс научно-практических конференций

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ, РАЦІОНАЛІЗАЦІЯ ВЛАДИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК СКЛАДОВІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ

Л. Р. Наливайко

В теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації. Перша являє собою демократичну децентралізацію, коли йдеться про делегування частини державної виконавчої влади на рівень відповідних територіальних громад та їх органів. Ця форма існує у Великій Британії, Канаді, Австралії тощо, її прийнято називати англосаксонським типом місцевого самоврядування.

Суть другого типу місцевого самоврядування полягає в адміністративній децентралізації, тобто створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адміністрацій, префектур тощо), які становлять т. з. виконавчу вертикаль. Цей тип існує в поєднанні з класичним у Франції, Італії та інших державах. Таке поєднання форм місцевого самоврядування отримало назву французького або континентального типу [1].

Конкретні комбінації різних форм державного управління та самоуправління територіями визначаються історичними, географічними, соціально-культурними, економічними та іншими особливостями держави. Нині в Україні, з огляду на ці чинники, триває пошук вдосконалення оптимальної варіації континентальної моделі взаємодії місцевого самоврядування з урядом та урядовими периферійними структурами. Україна як демократична держава не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади, оскільки жорстка централізація цієї влади властива лише тоталітарним режимам. Професор О.  Ященко зазначав, що жорстка централізація влади неминуче призводить до пасивності населення, а щоб рухатися вперед, здійснюючи реформи, необхідно включити в цей прогресивний процес все населення держави, тобто розвивати місцеве самоврядування.

В силу особливостей становлення та розвитку моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях в Україні, виникла одна з найскладніших проблем в цій сфері, а саме проблема розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Так, місцеві державні адміністрації створюються не лише для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а для виконання основного обсягу повноважень щодо управління територіями. Складність цієї проблеми обумовлена тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однаковими питаннями. Крім того, на районні та обласні місцеві державні адміністрації Конституцією України покладаються обов’язки із здійснення виконавчої влади в районах і областях (ст.118) та контроля за органами місцевого самоврядування з питань здійснення повноважень органів виконавчої влади (ст.143), делегованих їм законом.

Тут слід зазначити, що делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування відоме явище в світовій практиці державотворення, про що йдеться, зокрема, в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави [2].

До того ж, сам поділ повноважень місцевого самоврядування на „власні” та „делеговані” не несе в собі серйозного концептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. Тому в межах владних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих – під контролем відповідних державних органів.

Відповідно до чинних законів, делегування повноважень відбувається також на горизонтальному рівні – від районних та обласних рад як органів місцевого самоврядування до районних та обласних адміністрацій як місцевих органів державної виконавчої влади. Так сталося тому, що ці ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад, проте не мають власних виконавчих органів, повноваження яких вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям. Тому виникає проблемне питання ефективності діяльності таких рад, які мають низку повноважень в сфері управління своїми територіями, але не спроможні повноцінно здійснювати їх [3].

З наукової точки зору така форма взаємовідносин самоврядних та державних органів є винятком із загального правила, оскільки делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органові, є його правом, а не обов’язком. Звідси можуть виникати конфліктні ситуації в практиці роботи зазначених органів. Хоча, з іншого боку місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні районним та обласним радам в частині делегованих повноважень.

Ще однією складовою проблеми делегованих повноважень є питання функціонування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і районних та обласних місцевих державних адміністрацій, повноваження яких не розмежовані, що також породжує проблеми при їх здійсненні, оскільки у відповідних законах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція і як бути в тому випадку, коли і виконавчий орган місцевого самоврядування, і місцева державна адміністрація приймають рішення з одного і того ж питання, які суттєво відрізняються за своїм змістом. Тому, треба враховувати, що дублювання повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, перевага у законодавстві на дві третини делегованих державних повноважень над власними щодо органів місцевого самоврядування, де-факто ставить місцеве самоврядування під прямий контроль держави [4].

Таким чином, місцева державна адміністрація зміцнює зв’язок державної влади з місцевим самоврядуванням, націлюючи органи місцевого самоврядування на вирішення не лише локальних, але й загальнонаціональних завдань, що висуваються центральною владою. Державний контроль покликаний гарантувати такий розвиток місцевого самоврядування, за якого воно вирішувало б свої завдання в межах загальнонаціонального законодавства, а також локальних нормативно-правових актів і забезпечувало б певні стандарти послуг, що надаються населенню. Недоліком в цьому випадку є те, що представники місцевих державних адміністрацій інколи намагаються підпорядкувати собі органи місцевого самоврядування. Як наслідок зниження демократичного потенціалу всієї політичної системи; вона стає менш ефективною та гнучкою [5].

Слабкість територіальної громади, її залежність від держави обумовлена ще й не простою економічною складовою свого існування. В сучасній економічній системі України в частині умов накопичення коштів, територіальна громада в межах своїх адміністративно-територіальних одиницях не може створити достатньої кількості фінансових ресурсів задля забезпечення свого повноцінного функціонування. Тому необхідно перебудувати нинішню систему накопичення та розподілу коштів, шляхом розмежування (децентралізації) економічних відносин держави та реґіонів . Для такого розмежування необхідно розробити довгострокову національну програму структурної перебудови економіки, яка повинна стати ідеологією регіональної економічної політики у загальнодержавному контексті. При цьому, така програма повинна забезпечити створення широкої фінансової бази місцевих органів влади, що повинна і надалі складатися з їх власних доходів та надходжень від вищестоящої влади, але з акцентом на власні доходи у розмірі, що буде запорукою самодостатності територіальної громади. А існуючий дуалістичний характер накопичення коштів забезпечить, з одного боку, самоуправління в діяльності органів місцевого самоврядування та їх певну відокремленість в рамках державного механізму, політичної системи відповідного реґіону , а з іншого – участь місцевої влади у вирішенні завдань, що мають загальнонаціональне значення [6]. Однак, відзначимо, що лише держава в особі її вищих органів, а не органи місцевого самоврядування, має макроекономічне мислення та здатна до довгострокової економічної стратегії.

Отже, політична та економічна складові проблемних питань взаємодії місцевого самоврядування та державних органів, обумовили неспроможність територіальних громад до ефективної та самостійної діяльності в своїх адміністративно-територіальних одиницях. Слабкість органів місцевого самоврядування була виявлена під час проведення виборів Президента України в 2004 р. і саме вона стала головною причиною кризи, в якій опинилась Україна в грудні 2004 р., як держава з надцентралізованою моделлю місцевого самоврядування зі слабкими територіальними громадами. Тому постало питання про необхідність трансформування місцевого та реґіонального самоврядування в дієву самодостатню систему задоволення потреб територіальних громад [7].

Зокрема, саме на цих проблемах наголошували: Президент України В. Ющенко на зустрічі в березні 2005р. з керівниками обласних місцевих державних адміністрацій; учасники засідання Правління та Координаційної ради Фонду сприяння місцевому самоврядуванню в грудні 2004 р. Було відмічено, що розподіл повноважень між центром та суб’єктами реґіонального та місцевого самоврядування має відбуватися на основі принципу субсидіарності, з урахуванням особливостей територій. Це дасть змогу перебороти жорстку централізацію та бюрократизацію ведення господарства і має супроводжуватися формуванням нової стратегії управління [8].

Реформування має сприяти відновленню повноцінного місцевого самоврядування на регіональному рівні. Тим більш, що в умовах диференціації та індивідуалізації будь-який державний апарат настільки віддалений від індивіда, що неспроможний врахувати місцеві особливості та інші специфічні умови життя громад. Хоча держава має відігравати провідну роль у постійному вдосконаленні механізмів реалізації реґіональної політики та конкретних місцевих проектів і програм, але цього не відбувається. Тому функції місцевих державних адміністрацій доцільно було б звести до здійснення представництва державних інтересів на реґіональному рівні, подібно до префектур у Франції чи урядових комісаріатів в Італії [9].

Місцеві органи державної влади повинні робити акцент у своїх взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування не на контролі, а на ефективній співпраці з ними, беручи участь в різних спільних програмах та заходах. Місцеві державні адміністрації, в якості основної державної владної ланки та безпосереднього втілювача державної політики на територіях відповідних територіальних громад, та органів місцевого самоврядування, як самостійний та леґітимний представник інтересів відповідної територіальної громади, саме у співпраці між собою спроможні, ефективно задовольняти потреби кожної людини. А функції контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та законністю їх рішень можуть здійснювати суди [10]. Тому важливо підвищити роль судового контролю в цій сфері до рівня, який нині існує у розвинених країнах англосаксонського права.

Сам вибір форм децентралізації влади багато в чому залежить від того як держава, в особі тих політичних сил, що знаходяться при владі, ставиться до місцевого самоврядування: чи довіряє вона своїм громадянам та органам місцевого самоврядування, в питаннях самостійного управління місцевими справами; чи готові територіальні громади до здійснення влади [11].

Тут слід зазначити, що вибір оптимальної моделі організації влади на місцях йшов в Україні не просто. З 1992р. наша держава пережила чотири реформи державної виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування: у зв’язку із запровадженням в районах та областях, містах Києві та Севастополі, районах в цих містах місцевих державних адміністрацій на чолі з представниками Президента України (1992 р.); у зв’язку з ліквідацією цих місцевих органів державної виконавчої влади та відновлення систем виконкомів рад як органів місцевого самоврядування (1994р.); у зв’язку з ліквідацією виконкомів та відновленням місцевих державних адміністрацій на чолі з головами відповідних районних і обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у містах рад (1995р.); у зв’язку з прийняття Конституції України, Закону України „Про місцеве самоврядування” та Закону України „Про місцеві державні адміністрації” (1996 -1998 рр.) [12].

Четверта реформа місцевого самоврядування має в своїй основі законопроект про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування. Передбачається внести зміни до п.29 ст.85, статей 118 і 119, ст. 133 та чотирьох статей 11 розділу Конституції України, а також планується ухвалити існуючі законопроекти з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування [13].

Наслідком такої реформи має бути вирішення існуючих проблем територіальної громади та наближення до оптимальної для України моделі місцевого самоврядування. Територіальні громади повинні отримати самостійність, яка буде складатися з п’яти суверенітетів, здійснюваних ними в межах законодавства України, а саме: фінансовий – самостійне розпорядження своїми доходами та витратами, оподаткування місцевого населення; організаційний – самостійна організація органів місцевого самоврядування та здійснення своїх повноважень; кадровий – самостійно, виходячи з можливостей та потреб, визначати чисельність посадових осіб, необхідних для управління територією та вирішувати інші кадрові питання; просторового планування – самостійно визначати розвиток територій; правовий – самостійно приймати локальні акти, що мають юридичну силу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці [14].

Таким чином, дослідивши співвідношення влади місцевих державних органів та органів місцевого самоврядування, ми виявили проблеми взаємодії таких органів між собою. Ці проблеми стосуються повноважень органів влади та їх ефективного здійснення. Політичні та економічні складові проблеми децентралізації державної влади і посилення органів місцевого самоврядування у вирішенні місцевих питань, роблять проблему багатоаспектною та ускладнюють її вдале вирішення. Тому шукати шляхи до її розв’язання необхідно системно і послідовно, тим більш, що Україна може використовувати зарубіжний досвід з проведення таких реформ [15].

Отже, ми розглянули питання, що стосуються місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, проблеми децентралізації влади на місцях. Органи влади, побудовані відповідно до територіального принципу, представлені в кожній адміністративно-територіальній одиниці, в яких вони виявляють свою сутність та призначення, здійснюючи власні функції задля задоволення інтересів населення. Однак, існуючі органи влади мають певні вади у своєму існуванні: виконавча вертикаль не виконує покладені на неї завдання; органи місцевого самоврядування не мають реальних можливостей для повноцінного функціонування; користуючись своїми повноваженнями, місцеві державні адміністрації фактично нівелюють місцеве самоврядування. Зазначені проблеми владних органів потрібно вирішувати шляхом проведення відповідних реформ адміністративно-територіального устрою України, місцевого самоврядування та державного управління територіями.

Література :

1.  Автономов А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Проспект, 2005. – С. 349.

2.  Валевський О. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження. – К.: НІСД, 2001. – С. 150.

3.  Муніципальне право України / М. Баймуратов, М. Корнієнко, В. Погорілко, О. Фрицький та ін. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 105-108.

4.  Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2003. - №11. – С. 17-23.

5.  Борденюк В. Територіальна автономія як форма децентралізації державної влади: конституційно-правові аспекти // Юридична Україна. – 2004. - №11. – С. 8.

6.  Борденюк В. Концептуальні основи співвідношення функцій місцевого самоврядування і його органів з функціями держави // Право України. – 2003. - №11. – С. 17-23.

7.  Тесленко М. Співвідношення національного і територіального чинників в організації державної влади // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2004. - №1. – С. 138-141.

8.  Пітцик М. Компетенцію і спроможність доводять справами // Урядовий кур’єр. – 2004. - №231. – С. 5.

9.  Нагребецька І. Вибір моделі і гостра дискусія довкола // Урядовий кур’єр. – 2005. - №54. – С. 5.

10. Погорілко В. Конституційно-правові проблеми розвитку української держави на сучасному етапі // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. - №12. – С. 7.

11. Пухтинський М. Законсервовані проблеми поступу не сприятимуть // Урядовий кур’єр. – 2004. - №243. – С. 7.

12. Нагребецька І. Початок реформуванню влади покладено // Урядовий кур’єр. – 2005. - №79. – С. 2.

13. Ющенко В. Не розподіл влади, а гармонізація управління // Урядовий кур’єр. – 2005. - №80. – С. 4-5.

14. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 08.12.2004 р. // Урядовий кур’єр. – 2004. - №236. – C. 5.

15. Нагребецька І. Системна трансформація чи „косметичний ремонт”? // Урядовий кур’єр. – 2005. - №6. – C. 6.